PPP：質量和風險問題不可小覷

發(fā)布日期：2016-02-29來源：中國經(jīng)濟導報 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/龔清

　　過去一年，國家頻頻出臺PPP相關政策，使PPP的關注度直線攀升。

　　毋庸贅言，推廣運用PPP模式，有利于增加資金來源渠道、提高管理質量和效率，可以使政府集中更多的資金資源用于提供更加充分的公共服務，“更好地發(fā)揮政府作用”，形成“一加一大于二”的合作機制。

　　但是，在這里，筆者想說的是，盡管PPP模式受到高度重視甚至追捧，有關方還是有必要保持一份冷靜。一方面，要防止部分地方將那些沒有條件的項目也采用 PPP模式，或因采用PPP模式給服務質量帶來下降;另一方面，要防范PPP項目“掛羊頭賣狗肉”、“形似神不似”。此外，也要充分考慮政府與市場、社會合作面臨的不確定性與風險，量力而行，防止項目風險造成大面積損失。

　　事實上，去年6月份財政部就專門下發(fā)57號文(《財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》)強調(diào)要提高PPP項目的質量，主要體現(xiàn)在規(guī)定合作期限的最短年限、明確說明BT不是PPP項目、切實履行財政監(jiān)管等一系列的通知，這就強調(diào)政府務必要嚴格識別和篩選PPP項目，好使PPP在將來尋覓社會資本方時能夠落地。但一直以來，在我國，從地方政府方面來講，在項目發(fā)起環(huán)節(jié)，沒有嚴格地進行項目識別與篩選，這是個非常突出的問題。筆者發(fā)現(xiàn)，有些地方政府幾乎所有項目都想做成PPP，這些項目的推出幾乎沒有嚴格的標準，事實上其中很多項目并不適合走PPP模式。曾有媒體報道稱，在有些省份入庫的PPP項目前期評審過程中，大量的項目存在不符合財政部57號文的相關要求，主要表現(xiàn)在：第一，方案不清晰，沒有按照標準模板和方案順序與目錄完成;第二，盲目要求政府補貼，對政府補貼的年限、補貼金額不是經(jīng)過系統(tǒng)推算出來的，隨意性比較強;第三，對于經(jīng)營年限沒有經(jīng)過系統(tǒng)測算，很多都拉長為二三十年，甚至一些幾千萬元的小項目，兩三年就能完成的也這么做。

　　而在風險層面，眾所周知，政府與市場、社會合作面臨各種各樣的不確定性與風險。如果按照PPP項目實施的順序，可以分為事前、事中、事后的不確定性與風險。不確定性和風險不僅影響政府與市場、社會合作形成與延續(xù)，還影響對PPP項目所產(chǎn)生的收益、成本的預測。事中、事后的不確定性與風險可能會導致PPP項目中止。有些PPP項目已落地，政府與市場、社會合作已經(jīng)形成，但若發(fā)生了PPP項目合同中沒有預計到的不確定性和風險，或者沒有設置相關處置程序，經(jīng)過協(xié)調(diào)難以解決的，使得合作參與方的激勵相容條件喪失，或者存在有限責任機制時，都會導致合作中止，這都將會造成巨大的損失。

　　無論如何，本輪 PPP熱潮現(xiàn)在才剛剛開始。不管政府還是社會資本方，都缺少成熟的經(jīng)驗可借鑒，都在摸著石頭過河，不可避免會出現(xiàn)各種問題。這當中，發(fā)現(xiàn)問題并解決問題是關鍵。就提升PPP項目質量方面，筆者建議，地方政府對待PPP的態(tài)度要進一步趨于理性。對于哪些項目適合做PPP要有清晰的認知，想辦法提升所推出的 PPP項目的質量。比如有些地區(qū)會把一些比較優(yōu)質的經(jīng)營性項目納入PPP項目，以提升項目質量，增加對社會資本的吸引力，這都是一些值得推薦的做法。

　　如何止險?加快PPP法治化建設，約束、規(guī)范參與方的行為是重中之重。對于與政府、市場主體、社會主體行為有關的不確定性與風險，應通過PPP法治化建設，對政府、市場主體、社會主體形成硬約束，促使各參與方提高契約遵從度，使政府、市場主體、社會主體行為的不確定性降低到可以形成合作的臨界點。具體而言，應系統(tǒng)梳理《政府采購法》、《招投標法》、《合同法》、《公司法》、《仲裁法》等法律與PPP相關的內(nèi)容。與此同時，加快PPP立法研究和立法工作，通過法律規(guī)范約束政府、市場、社會的行為，增強各方的預期，推動PPP模式快速健康發(fā)展。

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