基于案例的中國(guó)PPP項(xiàng)目的主要風(fēng)險(xiǎn)因素分析

發(fā)布日期：2016-03-03來(lái)源：中國(guó)PPP智庫(kù) 編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/亓霞，柯永建，王守清

　　1引言

　　PPP(Public-Private Partnership)項(xiàng)目融資方式在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域越來(lái)越受到青睞，通過民營(yíng)資本的介入不僅解決了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金短缺問題，更可以降低成本和提高項(xiàng)目的效率。早在上世紀(jì)八十年代，民營(yíng)資本投資就出現(xiàn)于我國(guó)的高速公路、電廠和水廠等項(xiàng)目中，當(dāng)時(shí)大多采用BOT模式(Build-Operate-Transfer，是PPP的一種具體操作模式)。近年來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和北京的申奧成功，PPP模式在我國(guó)眾多基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和一些奧體場(chǎng)館項(xiàng)目中又得到進(jìn)一步的應(yīng)用。

　　我國(guó)很多的PPP項(xiàng)目是成功的，解決了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施落后又缺乏建設(shè)資金的問題，提高了效率。但是也不可否認(rèn)，由于PPP是一種新生事物，我國(guó)的政府和民營(yíng)機(jī)構(gòu)普遍缺乏經(jīng)驗(yàn)，PPP在我國(guó)的應(yīng)用也遇到了諸多實(shí)際問題，所以也有許多項(xiàng)目遇到了較大問題甚至失敗。筆者認(rèn)為成功的經(jīng)驗(yàn)固然重要，但從失敗中得到的教訓(xùn)，更能使我們進(jìn)步。對(duì)這些失敗項(xiàng)目進(jìn)行分析總結(jié)，找出導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，在今后的項(xiàng)目實(shí)踐中加以重點(diǎn)關(guān)注，對(duì)我國(guó)今后的PPP實(shí)踐更有指導(dǎo)價(jià)值。本文正是基于這一出發(fā)點(diǎn)，通過對(duì)過去中國(guó)PPP項(xiàng)目中失敗或出現(xiàn)問題(下文簡(jiǎn)稱為失敗)的16個(gè)典型案例進(jìn)行重點(diǎn)分析，找出導(dǎo)致他們失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素，對(duì)其產(chǎn)生原因和內(nèi)在規(guī)律進(jìn)行深入分析，并就風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避和管理提出建議。

　　2案例的選取

　　本文選取了自上世紀(jì)八十年代以來(lái)在中國(guó)實(shí)施的PPP項(xiàng)目中16個(gè)失敗的案例，表1為這些案例的基本情況(從參考文獻(xiàn)[1]-[15]中整理而來(lái))。這些項(xiàng)目主要涉及高速公路、橋梁、隧道、供水、污水處理和電廠等領(lǐng)域，基本涵蓋了我國(guó)實(shí)行PPP模式的主流領(lǐng)域。

　　表1 案例情況

案例編號(hào)	項(xiàng)目名稱	出現(xiàn)的問題
1	江蘇某污水處理廠	2002-2003年出現(xiàn)談判延誤、融資失敗
2	長(zhǎng)春匯津污水處理	2005年政府回購(gòu)
3	上海大場(chǎng)水廠	2004年政府回購(gòu)
4	北京第十水廠	Anglian從北京第十水廠項(xiàng)目中撤出
5	湖南某電廠	沒收保函，項(xiàng)目徹底失敗
6	天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠	政府所承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒有明確定義
7	青島威立雅污水處理項(xiàng)目	重新談判
8	杭州灣跨海大橋	出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目
9	鑫遠(yuǎn)閩江四橋	2004年走上仲裁
10	山東中華發(fā)電項(xiàng)目	2002年開始收費(fèi)降低，收益減少
11	廉江中法供水廠	1999年開始閑置至今，談判無(wú)果
12	福建泉州刺桐大橋	出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目，運(yùn)營(yíng)困難
13	湯遜湖污水處理廠	2004年整體移交
14	延安東路隧道	2002年政府回購(gòu)
15	沈陽(yáng)第九水廠	2000年變更合同
16	北京京通公路	運(yùn)營(yíng)初期收益不足

　　3項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)

　　通過對(duì)表1所示16個(gè)案例失敗原因的匯總分析，我們認(rèn)為中國(guó)PPP項(xiàng)目的失敗主要是由以下風(fēng)險(xiǎn)造成的：

　　(1)法律變更風(fēng)險(xiǎn)

　　主要是指由于采納、頒布、修訂、重新詮釋法律或規(guī)定而導(dǎo)致項(xiàng)目的合法性、市場(chǎng)需求、產(chǎn)品/服務(wù)收費(fèi)、合同協(xié)議的有效性等元素發(fā)生變化，從而對(duì)項(xiàng)目的正常建設(shè)和運(yùn)營(yíng)帶來(lái)?yè)p害，甚至直接導(dǎo)致項(xiàng)目的中止和失敗的風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目涉及的法律法規(guī)比較多，加之我國(guó)PPP項(xiàng)目還處在起步階段，相應(yīng)的法律法規(guī)不夠健全，很容易出現(xiàn)這方面的風(fēng)險(xiǎn)[18]。例如江蘇某污水處理廠采用BOT融資模式，原先計(jì)劃于2002年開工，但由于2002年9月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于妥善處理現(xiàn)有保證外方投資固定回報(bào)項(xiàng)目有關(guān)問題的通知》的頒布，項(xiàng)目公司被迫與政府重新就投資回報(bào)率進(jìn)行談判[1]。上海的大場(chǎng)水廠[3]和延安東路隧道[14]也遇到了同樣的問題，均被政府回購(gòu)。

　　(2)審批延誤風(fēng)險(xiǎn)

　　主要指由于項(xiàng)目的審批程序過于復(fù)雜，花費(fèi)時(shí)間過長(zhǎng)和成本過高，且批準(zhǔn)之后，對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)和規(guī)模進(jìn)行必要商業(yè)調(diào)整非常困難，給項(xiàng)目正常運(yùn)作帶來(lái)威脅。比如某些行業(yè)里一直存在成本價(jià)格倒掛現(xiàn)象，當(dāng)市場(chǎng)化之后引入外資或民營(yíng)資本后，都需要通過提價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)預(yù)期收益。而根據(jù)我國(guó)《價(jià)格法》和《政府價(jià)格決策聽證辦法》規(guī)定，公用事業(yè)價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽證會(huì)制度，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性，這一復(fù)雜的過程很容易造成審批延誤的問題。以城市水業(yè)為例，水價(jià)低于成本的狀況表明水價(jià)上漲勢(shì)在必行，但是各地的水價(jià)改革均遭到不同程度的公眾阻力和審批延誤問題。例如，2003年的南京水價(jià)上漲方案在聽證會(huì)上未獲通過;上海人大代表也提出反對(duì)水價(jià)上漲的提案，造成上海水價(jià)改革措施遲遲無(wú)法落實(shí)實(shí)施。因此出現(xiàn)了外國(guó)水務(wù)公司從中國(guó)市場(chǎng)撤出的現(xiàn)象。比較引人注目的是，泰晤士水務(wù)出售了其大場(chǎng)水廠的股份，Anglian從北京第十水廠項(xiàng)目中撤出[3]。

　　(3)政治決策失誤/冗長(zhǎng)風(fēng)險(xiǎn)

　　是指由于政府的決策程序不規(guī)范、官僚作風(fēng)、缺乏PPP的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和能力、前期準(zhǔn)備不足和信息不對(duì)稱等造成項(xiàng)目決策失誤和過程冗長(zhǎng)。例如青島威立雅污水處理項(xiàng)目由于當(dāng)?shù)卣畬?duì)PPP的理解和認(rèn)識(shí)有限，政府對(duì)項(xiàng)目態(tài)度的頻繁轉(zhuǎn)變導(dǎo)致項(xiàng)目合同談判時(shí)間很長(zhǎng)。而且污水處理價(jià)格是在政府對(duì)市場(chǎng)價(jià)格和相關(guān)結(jié)構(gòu)不了解的情況下簽訂，價(jià)格較高，后來(lái)政府了解以后又重新要求談判降低價(jià)格。此項(xiàng)目中項(xiàng)目公司利用政府知識(shí)缺陷和錯(cuò)誤決策簽訂不平等協(xié)議，從而引起后續(xù)談判拖延，面臨政府決策冗長(zhǎng)的困境[3]。相類似的在大場(chǎng)水廠、北京第十水廠和廉江中法供水廠項(xiàng)目[10]中也存在同樣問題。

　　(4)政治反對(duì)風(fēng)險(xiǎn)

　　主要是指由于各種原因?qū)е鹿娎娴貌坏奖Ｗo(hù)或受損，從而引起政治甚至公眾反對(duì)項(xiàng)目建設(shè)所造成的風(fēng)險(xiǎn)。例如大場(chǎng)水廠和北京第十水廠的水價(jià)問題[3]，由于關(guān)系到公眾利益，而遭到來(lái)自公眾的阻力，政府為了維護(hù)社會(huì)安定和公眾利益也反對(duì)漲價(jià)。

　　(5)政府信用風(fēng)險(xiǎn)

　　是指政府不履行或拒絕履行合同約定的責(zé)任和義務(wù)而給項(xiàng)目帶來(lái)直接或間接的危害。例如在長(zhǎng)春匯津污水處理廠項(xiàng)目中，匯津公司與長(zhǎng)春市排水公司于2000年3月簽署《合作企業(yè)合同》，設(shè)立長(zhǎng)春匯津污水處理有限公司，同年長(zhǎng)春市政府制定《長(zhǎng)春匯津污水處理專營(yíng)管理辦法》。2000年底，項(xiàng)目投產(chǎn)后合作運(yùn)行正常。然而，從2002年年中開始，排水公司開始拖欠合作公司污水處理費(fèi)，長(zhǎng)春市政府于2003年2月28日廢止了《管理辦法》，2003年3月起，排水公司開始停止向合作企業(yè)支付任何污水處理費(fèi)。經(jīng)過近兩年的法律糾紛，2005年8月最終以長(zhǎng)春市政府回購(gòu)而結(jié)束[2]。再比如在廉江中法供水廠項(xiàng)目中，雙方簽訂的《合作經(jīng)營(yíng)廉江中法供水有限公司合同》，履行合同期為30年。合同有幾個(gè)關(guān)鍵的不合理問題：?jiǎn)栴}一，水量問題。合同約定廉江自來(lái)水公司在水廠投產(chǎn)的第一年每日購(gòu)水量不得少于6萬(wàn)立方米，且不斷遞增。而當(dāng)年廉江市的消耗量約為2萬(wàn)立方米，巨大的量差使得合同履行失去了現(xiàn)實(shí)的可能性;問題二，水價(jià)問題。合同規(guī)定起始水價(jià)為1.25元人民幣，水價(jià)隨物價(jià)指數(shù)、銀行匯率的提高而遞增。而廉江市每立方米水均價(jià)為1.20元，此價(jià)格自1999年5月1日起執(zhí)行至今未變[9]。脫離實(shí)際的合同使得廉江市政府和自來(lái)水公司不可能履行合同義務(wù)，該水廠被迫閑置，談判結(jié)果至今未有定論[10]。除此之外，遇到政府信用風(fēng)險(xiǎn)的還有江蘇某污水處理廠、長(zhǎng)春匯津污水處理和湖南某電廠等項(xiàng)目。

　　(6)不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

　　是指合同一方無(wú)法控制，在簽訂合同前無(wú)法合理防范，情況發(fā)生時(shí)，又無(wú)法回避或克服的事件或情況，如自然災(zāi)害或事故、戰(zhàn)爭(zhēng)、禁運(yùn)等。例如湖南某電廠于上世紀(jì)90年代中期由原國(guó)家計(jì)委批準(zhǔn)立項(xiàng)，西方某跨國(guó)能源投資公司為中標(biāo)人，項(xiàng)目所在地省政府與該公司簽訂了特許權(quán)協(xié)議，項(xiàng)目前期進(jìn)展良好。但此時(shí)某些西方大國(guó)(包括中標(biāo)公司所在國(guó))轟炸我駐南斯拉夫大使館，對(duì)中國(guó)主權(quán)形成了嚴(yán)重的實(shí)質(zhì)上的侵犯。國(guó)際政治形勢(shì)的突變，使得投標(biāo)人在國(guó)際上或中國(guó)的融資都變得不可能。項(xiàng)目公司因此最終沒能在延長(zhǎng)的融資期限內(nèi)完成融資任務(wù)，省政府按照特許權(quán)協(xié)議規(guī)定收回了項(xiàng)目并沒收了中標(biāo)人的投標(biāo)保函，之后也沒有再重新招標(biāo)，從而導(dǎo)致了外商在本項(xiàng)目的徹底失敗[4]。在江蘇某污水處理廠項(xiàng)目關(guān)于投資回報(bào)率的重新談判中，也因遇到非典中斷了項(xiàng)目公司和政府的談判[1]。

　　(7)融資風(fēng)險(xiǎn)

　　是指由于融資結(jié)構(gòu)不合理、金融市場(chǎng)不健全、融資的可及性等因素引起的風(fēng)險(xiǎn)，其中最主要的表現(xiàn)形式是資金籌措困難。PPP項(xiàng)目的一個(gè)特點(diǎn)就是在招標(biāo)階段選定中標(biāo)者之后，政府與中標(biāo)者先草簽特許權(quán)協(xié)議，中標(biāo)者要憑草簽的特許權(quán)協(xié)議在規(guī)定的融資期限內(nèi)完成融資，特許權(quán)協(xié)議才可正式生效。如果在給定的融資期內(nèi)發(fā)展商未能完成融資，將會(huì)被取消資格并沒收投標(biāo)保證金。在湖南某電廠的項(xiàng)目[4]中，發(fā)展商就因沒能完成融資而被沒收了投標(biāo)保函。

　　(8)市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)

　　是指項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)后的收益不能滿足收回投資或達(dá)到預(yù)定的收益。例如天津雙港垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目中，天津市政府提供了許多激勵(lì)措施，如果由于部分規(guī)定原因?qū)е马?xiàng)目收益不足，天津市政府承諾提供補(bǔ)貼。但是政府所承諾補(bǔ)貼數(shù)量沒有明確定義[1]，項(xiàng)目公司就承擔(dān)了市場(chǎng)收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。另外京通高速公路建成之初[15]，由于相鄰的輔路不收費(fèi)，致使較長(zhǎng)一段時(shí)間京通高速車流量不足，也出現(xiàn)了項(xiàng)目收益不足的風(fēng)險(xiǎn)。在杭州灣跨海大橋和福建泉州刺桐大橋的項(xiàng)目中也有類似問題。

　　(9)項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)

　　是指政府或其他投資人新建或改建其他項(xiàng)目，導(dǎo)致對(duì)該項(xiàng)目形成實(shí)質(zhì)性的商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)后往往會(huì)帶來(lái)市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)收益風(fēng)險(xiǎn)、信用風(fēng)險(xiǎn)等一系列的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)項(xiàng)目的影響是非常大的。如杭州灣跨海大橋項(xiàng)目開工未滿兩年，在相隔僅50公里左右的紹興市上虞沽渚的紹興杭州灣大橋已在加緊準(zhǔn)備當(dāng)中，其中一個(gè)原因可能是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣畬?duì)橋的高資金回報(bào)率不滿[5]，致使項(xiàng)目面臨唯一性風(fēng)險(xiǎn)和收益不足風(fēng)險(xiǎn)。鑫遠(yuǎn)閩江四橋也有類似的遭遇，福州市政府曾承諾，保證在9年之內(nèi)從南面進(jìn)出福州市的車輛全部通過收費(fèi)站，如果因特殊情況不能保證收費(fèi)，政府出資償還外商的投資，同時(shí)保證每年18%的補(bǔ)償。但是2004年5月16日，福州市二環(huán)路三期正式通車，大批車輛繞過閩江四橋收費(fèi)站，公司收入急劇下降，投資收回?zé)o望，而政府又不予兌現(xiàn)回購(gòu)經(jīng)營(yíng)權(quán)的承諾，只得走上仲裁庭[6][7]。該項(xiàng)目中，投資者遭遇了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)及其后續(xù)的市場(chǎng)收益不足風(fēng)險(xiǎn)和政府信用風(fēng)險(xiǎn)。福建泉州刺桐大橋項(xiàng)目和京通高速公路的情況也與此類似，都出現(xiàn)了項(xiàng)目唯一性風(fēng)險(xiǎn)，并導(dǎo)致了市場(chǎng)收益不足。

　　(10)配套設(shè)備服務(wù)提供風(fēng)險(xiǎn)

　　指項(xiàng)目相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施不到位引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。在這方面，湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目是一個(gè)典型案例。2001年凱迪公司以BOT方式承建湯遜湖污水處理廠項(xiàng)目，建設(shè)期兩年，經(jīng)營(yíng)期20年，經(jīng)營(yíng)期滿后無(wú)償移交給武漢高科(代表市國(guó)資委持有國(guó)有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán))。但一期工程建成后，配套管網(wǎng)建設(shè)、排污費(fèi)收取等問題遲遲未能解決，導(dǎo)致工廠一直閑置，最終該廠整體移交武漢市水務(wù)集團(tuán)[13]。

　　(11)市場(chǎng)需求變化風(fēng)險(xiǎn)

　　是指排除唯一性風(fēng)險(xiǎn)以外，由于宏觀經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境、人口變化、法律法規(guī)調(diào)整等其他因素使市場(chǎng)需求變化，導(dǎo)致市場(chǎng)預(yù)測(cè)與實(shí)際需求之間出現(xiàn)差異而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。例如山東中華發(fā)電項(xiàng)目，項(xiàng)目公司于1997年成立，計(jì)劃于2004年最終建成。建成后運(yùn)營(yíng)較為成功，然而山東電力市場(chǎng)的變化，國(guó)內(nèi)電力體制改革對(duì)運(yùn)營(yíng)購(gòu)電協(xié)議產(chǎn)生了重大影響。第一是電價(jià)問題，1998年根據(jù)原國(guó)家計(jì)委曾簽署的諒解備忘錄，中華發(fā)電在已建成的石橫一期、二期電廠獲準(zhǔn)了0.41元/度這一較高的上網(wǎng)電價(jià);而在2002年10月，菏澤電廠新機(jī)組投入運(yùn)營(yíng)時(shí)，山東省物價(jià)局批復(fù)的價(jià)格是0.32元/度。這一電價(jià)不能滿足項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng);第二是合同中規(guī)定的“最低購(gòu)電量”也受到威脅，2003年開始，山東省計(jì)委將以往中華發(fā)電與山東電力集團(tuán)間的最低購(gòu)電量5500小時(shí)減為5100小時(shí)。由于合同約束，山東電力集團(tuán)仍須以“計(jì)劃內(nèi)電價(jià)”購(gòu)買5500小時(shí)的電量，價(jià)差由山東電力集團(tuán)自己掏錢填補(bǔ)，這無(wú)疑打擊了山東電力集團(tuán)公司購(gòu)電的積極性[8]。在杭州灣跨海大橋、閩江四橋，刺桐大橋和京通高速等項(xiàng)目中也存在這一風(fēng)險(xiǎn)。

　　(12)收費(fèi)變更風(fēng)險(xiǎn)

　　是指由于PPP產(chǎn)品或服務(wù)收費(fèi)價(jià)格過高、過低或者收費(fèi)調(diào)整不彈性、不自由導(dǎo)致項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)收入不如預(yù)期而產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。例如，由于電力體制改革和市場(chǎng)需求變化，山東中華發(fā)電項(xiàng)目的電價(jià)收費(fèi)從項(xiàng)目之初的0.41元/度變更到了0.32元/度，使項(xiàng)目公司的收益受到嚴(yán)重威脅[8]。

　　(13)腐敗風(fēng)險(xiǎn)

　　主要指政府官員或代表采用不合法的影響力要求或索取不合法的財(cái)物，而直接導(dǎo)致項(xiàng)目公司在關(guān)系維持方面的成本增加，同時(shí)也加大了政府在將來(lái)的違約風(fēng)險(xiǎn)。例如由香港匯津公司投資興建的沈陽(yáng)第九水廠BOT項(xiàng)目，約定的投資回報(bào)率為：第2-4年，18.50%;第5-14年，21%;第15-20年，11%。如此高的回報(bào)率使得沈陽(yáng)自來(lái)水總公司支付給第九水廠的水價(jià)是2.50元/噸，而沈陽(yáng)市1996年的平均供水價(jià)格是1.40元/噸。到2000年，沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司虧損高達(dá)2億多元。這個(gè)虧損額本來(lái)應(yīng)由政府財(cái)政填平，但沈陽(yáng)市已經(jīng)多年不向自來(lái)水公司給予財(cái)政補(bǔ)貼了。沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司要求更改合同。經(jīng)過數(shù)輪艱苦的談判，2000年底，雙方將合同變動(dòng)如下：由沈陽(yáng)市自來(lái)水總公司買回匯津公司在第九水廠所占股權(quán)的50%，投資回報(bào)率也降至14%。這樣變動(dòng)后沈陽(yáng)自來(lái)水廠將來(lái)可以少付兩個(gè)多億。其實(shí)對(duì)外商承諾的高回報(bào)率在很大程度上與地方官員的腐敗聯(lián)系在一起，在業(yè)內(nèi)，由外商在沈陽(yáng)投資建設(shè)的八個(gè)水廠被譽(yù)為“沈陽(yáng)水務(wù)黑幕”[13]。

　　以上為從16個(gè)案例中總結(jié)而來(lái)的導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)，從對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)和案例的描述中也可以看出，一個(gè)項(xiàng)目的失敗往往不是單一風(fēng)險(xiǎn)作用的結(jié)果，而是表現(xiàn)為多個(gè)風(fēng)險(xiǎn)的組合作用。表2就是對(duì)每個(gè)案例所遇到的主要風(fēng)險(xiǎn)的匯總。

　　表2 導(dǎo)致我國(guó)PPP項(xiàng)目失敗的主要風(fēng)險(xiǎn)因素

案例編號(hào) 風(fēng)險(xiǎn)

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

11

12

13

14

15

16

法律變更

√

√

√

審批延誤

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政治決策失誤/冗長(zhǎng)

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政治反對(duì)

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政府信用

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不可抗力

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√

融資

√

市場(chǎng)收益不足

√

√

√

√

項(xiàng)目唯一性

√

√

√

√

配套設(shè)備服務(wù)提供

√

市場(chǎng)需求變化

√

√

√

√

√

收費(fèi)變更

√

腐敗

√

　　注：表2中的案例編號(hào)對(duì)應(yīng)的案例參照表1。

　　4風(fēng)險(xiǎn)分析

　　PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理非常復(fù)雜，一直以來(lái)是業(yè)界和學(xué)術(shù)界的研究熱點(diǎn)。通過對(duì)前面表2所歸納風(fēng)險(xiǎn)的深入分析，我們可以看到導(dǎo)致中國(guó)PPP項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)存在以下規(guī)律和特點(diǎn)：

　　(1)導(dǎo)致PPP項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)因素雖然復(fù)雜多樣，但是這些風(fēng)險(xiǎn)之間具有關(guān)聯(lián)性，有些風(fēng)險(xiǎn)是起因，可以導(dǎo)致后續(xù)一系列的風(fēng)險(xiǎn)，例如腐敗導(dǎo)致過高承諾，最終產(chǎn)生政府信用風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目唯一性、市場(chǎng)需求變化等風(fēng)險(xiǎn)會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)收益不足等等。在對(duì)搜集到的16個(gè)失敗案例的分析中，我們發(fā)現(xiàn)表2所列的某些風(fēng)險(xiǎn)呈現(xiàn)出如圖1所示的主要關(guān)聯(lián)關(guān)系。

　　(2)政府信用風(fēng)險(xiǎn)是出現(xiàn)頻率較高的一類風(fēng)險(xiǎn)因素，這并不代表我國(guó)政府缺乏信用，而是由多方面的原因造成的。

　　第一，由于政府信用風(fēng)險(xiǎn)是一種結(jié)果性風(fēng)險(xiǎn)，多種風(fēng)險(xiǎn)均會(huì)導(dǎo)致政府信用風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，如圖1所示。

　　第二，由于PPP項(xiàng)目大多都是基礎(chǔ)設(shè)施，這些項(xiàng)目與公眾利益、國(guó)計(jì)民生密切相關(guān)，特別是收費(fèi)、環(huán)保等敏感問題備受關(guān)注，合同中如果有觸動(dòng)公眾利益的地方，定會(huì)導(dǎo)致公眾反對(duì)，政府迫于壓力也無(wú)法兌現(xiàn)原有的承諾，產(chǎn)生政府信用風(fēng)險(xiǎn)。

　　第三，某些地方政府官員為了提升政績(jī)，在短期利益的驅(qū)使下，做出與整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益不相符的決策，一旦中央政府發(fā)現(xiàn)或者地方政府換屆，項(xiàng)目就會(huì)被清理，面臨信用風(fēng)險(xiǎn)。

　　第四，國(guó)際形勢(shì)的變化以及戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)害等不可抗因素也會(huì)導(dǎo)致政府信用風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，例如湖南某電廠項(xiàng)目中遇到的情況，這一類的信用風(fēng)險(xiǎn)是政府無(wú)法控制和承擔(dān)的。

　　第五，政府信用風(fēng)險(xiǎn)是與我國(guó)PPP項(xiàng)目的發(fā)展過程直接相關(guān)的。在采用PPP模式初期，中國(guó)的政府和相關(guān)部門對(duì)PPP項(xiàng)目的理解和認(rèn)識(shí)有限，處在摸索和學(xué)習(xí)的階段，而經(jīng)驗(yàn)豐富的國(guó)外發(fā)展商出于投機(jī)心理利用了我國(guó)政府急于招商引資的弱點(diǎn)，在簽訂的合同中存在大量不平等的內(nèi)容，例如過高的固定投資回報(bào)率，過高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，過長(zhǎng)的特許經(jīng)營(yíng)期等等。過高的風(fēng)險(xiǎn)超過了我國(guó)公共機(jī)構(gòu)的承受能力，最終產(chǎn)生信用風(fēng)險(xiǎn)。

　　值得注意的是，隨著PPP項(xiàng)目在我國(guó)的發(fā)展，政府信用風(fēng)險(xiǎn)已不是主要風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)從八十年代開始實(shí)行BOT項(xiàng)目，剛開始由于種種原因，產(chǎn)生了一些信用風(fēng)險(xiǎn)。但是隨著幾十年的實(shí)踐，我國(guó)政府對(duì)PPP/BOT的了解越來(lái)越深入，并表示出鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)民營(yíng)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的積極態(tài)度，政府信用風(fēng)險(xiǎn)在中國(guó)的嚴(yán)重性排名大幅下降，而且標(biāo)準(zhǔn)普爾公司也在逐年上調(diào)對(duì)中國(guó)政府的信用評(píng)級(jí)，這也可以作為中國(guó)政府信用風(fēng)險(xiǎn)逐漸減弱的另一個(gè)有力證據(jù)[18]。

　　(3)中國(guó)有關(guān)PPP/BOT項(xiàng)目的法律法規(guī)還不夠完善，特別是缺乏統(tǒng)一的、全國(guó)性的有關(guān)PPP的立法，因此出現(xiàn)了例如江蘇某污水處理廠和大場(chǎng)水廠等項(xiàng)目遇到的法律變更風(fēng)險(xiǎn)。

　　PPP項(xiàng)目的法律關(guān)系非常復(fù)雜，在一個(gè)項(xiàng)目流程的各個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)涉及許多領(lǐng)域的法律問題，有些問題需要在針對(duì)特許經(jīng)營(yíng)的法律法規(guī)中進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，但更多的方面受相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)我國(guó)現(xiàn)有的其他法律或行政法規(guī)來(lái)管制。

　　雖然現(xiàn)在有不少地方政府在PPP項(xiàng)目立法方面做了很多有益的嘗試，比如建設(shè)部和北京、上海等地都先后出臺(tái)了一些有關(guān)“特許經(jīng)營(yíng)管理辦法(或條例)”和“示范合同文本”等文件，起到了一定的作用，但這些多是以地方政策為主，位階較低，法律效力不強(qiáng)。

　　由于現(xiàn)有規(guī)定以國(guó)家計(jì)委(現(xiàn)為發(fā)改委)和國(guó)務(wù)院其他部門制定的部門規(guī)章為主，而國(guó)務(wù)院各主管部門在各自管理范圍內(nèi)做出的規(guī)定，只能適用于一部分行業(yè)，且都是從自身管理的角度出發(fā)，法律文件各自為政，很多時(shí)候不能相互銜接，缺乏全局性和系統(tǒng)性。

　　各地方政府頒布的法規(guī)之間也存在較大的差別和沖突，對(duì)于中央頒布的法律法規(guī)構(gòu)成了挑戰(zhàn)和威脅。并且在很多問題上，各省市必然存在規(guī)定尺度不一的情況。這會(huì)造成國(guó)內(nèi)制度的不統(tǒng)一和不公平的現(xiàn)象發(fā)生[18]。

　　5建議與小結(jié)

　　在今后的PPP項(xiàng)目中，筆者認(rèn)為政府及民營(yíng)機(jī)構(gòu)可采取以下措施來(lái)應(yīng)對(duì)前面所提到的風(fēng)險(xiǎn)：

　　(1)公共部門與民營(yíng)機(jī)構(gòu)都要進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查，做好市場(chǎng)預(yù)測(cè)工作。民營(yíng)機(jī)構(gòu)不要將政府的承諾作為市場(chǎng)的實(shí)際需求，如果政府承諾偏離實(shí)際市場(chǎng)需求將會(huì)產(chǎn)生守信風(fēng)險(xiǎn)。公共部門也要獨(dú)立的進(jìn)行市場(chǎng)的調(diào)查工作，不要盲目接受民營(yíng)部門的市場(chǎng)預(yù)測(cè)，應(yīng)掌握準(zhǔn)確的決策信息。

　　(2)政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)PPP知識(shí)的學(xué)習(xí)，做好有關(guān)PPP項(xiàng)目的法律規(guī)制與政策支持工作，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境和穩(wěn)定的政治環(huán)境。并且建立完善科學(xué)的決策機(jī)制，必要時(shí)聘請(qǐng)專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)提供決策支持，彌補(bǔ)對(duì)專業(yè)知識(shí)的欠缺。政府部門可采用建立收費(fèi)調(diào)價(jià)機(jī)制、退出接管機(jī)制以及持有金股等手段來(lái)保證公共服務(wù)的質(zhì)量和特殊情況下對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的控制權(quán);對(duì)于與公眾利益密切相關(guān)的問題應(yīng)進(jìn)行公示，使公眾享有知情權(quán)和參與決策的權(quán)力;另外在合同簽訂中應(yīng)特別注意不能提供固定投資回報(bào)率之類的承諾或擔(dān)保。

　　(3)民營(yíng)機(jī)構(gòu)不要抱有投機(jī)心理，試圖利用政府部門缺乏專業(yè)知識(shí)的弱點(diǎn)簽訂不平等的合同，顯失公平的合同在以后的執(zhí)行過程中很容易造成政府出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)。另外更不可利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利，當(dāng)這些領(lǐng)導(dǎo)換屆或受到法律制裁之后，項(xiàng)目也會(huì)面臨失敗的風(fēng)險(xiǎn)。民營(yíng)部門應(yīng)維持與政府的良好關(guān)系，保持項(xiàng)目與企業(yè)的良好形象，獲得公眾的認(rèn)可，或者采用與政府公司合作、尋求擔(dān)保或投保政治險(xiǎn)等方法來(lái)應(yīng)對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)。

　　(4)在風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方面，應(yīng)建立公平合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。對(duì)于政治風(fēng)險(xiǎn)、法律變更和配套設(shè)施服務(wù)方面的風(fēng)險(xiǎn)，政府部門的控制力強(qiáng)于民營(yíng)機(jī)構(gòu)，應(yīng)由政府部門提供擔(dān)保。融資風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等，項(xiàng)目公司更有控制力，而且與其收益相關(guān)，應(yīng)由項(xiàng)目公司承擔(dān)。不可抗力風(fēng)險(xiǎn)由于各方均沒有控制能力，所以應(yīng)由各利益相關(guān)方通過設(shè)計(jì)有關(guān)機(jī)制(如調(diào)價(jià)、可變特許期、緩沖基金等)共同共擔(dān)。

　　在PPP項(xiàng)目實(shí)行過程中包含的風(fēng)險(xiǎn)多種多樣、紛繁復(fù)雜，本文主要研究的是導(dǎo)致中國(guó)PPP項(xiàng)目失敗的風(fēng)險(xiǎn)，并不代表其他的風(fēng)險(xiǎn)不重要，其實(shí)要做好PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理不能放過任何一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)，只是本文所提到的風(fēng)險(xiǎn)是在實(shí)踐中有失控的現(xiàn)象，可以說(shuō)是我國(guó)過去PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理中的弱項(xiàng)，因此應(yīng)成為以后PPP項(xiàng)目實(shí)踐中的重點(diǎn)控制對(duì)象。相信隨著我們對(duì)PPP項(xiàng)目研究的不斷深入，PPP在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中將發(fā)揮越來(lái)越重要的作用。

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