中國推行PPP項(xiàng)目需注意什么

發(fā)布日期：2016-03-21來源：中國經(jīng)濟(jì)時報(bào)編輯：宋珍珍

[摘要]

文/王小霞

　　在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增長放緩、財(cái)政收入下降的情況下，政府如何與社會資本合作?PPP模式將有怎樣的發(fā)展?jié)摿?PPP模式在中國可能會遇到哪些挑戰(zhàn)?

　　在“中國發(fā)展高層論壇2016”年年會上，美國哈佛大學(xué)教授、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者埃里克·馬斯金認(rèn)為，推廣PPP模式必須有一定原則，尤其是對地方政府的支出要進(jìn)行相應(yīng)限制，這有益于地方政府選擇社會效益好的PPP項(xiàng)目。

　　加拿大商業(yè)理事會總裁、加拿大前副總理約翰·曼利說，PPP項(xiàng)目要有好的激勵機(jī)制才能達(dá)成預(yù)期目標(biāo)，同時項(xiàng)目要有可預(yù)見的透明度和合理的時間范圍。

　　對于社會資本不愿投資期限太長的項(xiàng)目和對項(xiàng)目回報(bào)要求較高的問題，全國政協(xié)委員、華夏新供給經(jīng)濟(jì)學(xué)研究院院長賈康表示，在推進(jìn)PPP模式時，地方政府應(yīng)該尋找明顯不同于風(fēng)投、創(chuàng)投的民間資本進(jìn)行合作。另外，陽光化的程序是合作順利進(jìn)行的前提和保障。

　　剔除高成本、低社會效應(yīng)的PPP項(xiàng)目

　　埃里克·馬斯金指出，PPP模式已經(jīng)在全球成功推行很多年，在很多領(lǐng)域都取得了成功，如交通、鐵路系統(tǒng)、公路、地鐵、醫(yī)療、供水系統(tǒng)等，相信未來會有更多創(chuàng)造性的應(yīng)用來使用PPP模式。

　　公共部門參與PPP有一定優(yōu)勢，一般來說，涉及PPP模式的項(xiàng)目規(guī)模都比較大，公共部門可以承擔(dān)其中較大的風(fēng)險(xiǎn)，而私營部門則很難承擔(dān)這樣的風(fēng)險(xiǎn)。另外，很多PPP項(xiàng)目一般都涉及一些公共商品，雖然可以使更多人受益，但市場并不熱衷于參與，一般都要由政府參與提供。私營部門的參與，能夠帶來非常大的優(yōu)勢，比如，政府需要向大眾提供一些公益性產(chǎn)品，但其可能并不具備開發(fā)或運(yùn)營該產(chǎn)品的專業(yè)知識，與私營部門合作可以彌補(bǔ)這方面的欠缺。

　　在很多經(jīng)典案例分析中，大眾都假設(shè)PPP項(xiàng)目中政府部門是純慈善性的，希望項(xiàng)目能夠把社會福利最大化。但在很多實(shí)際營運(yùn)中，并不是所有的政府部門都很關(guān)心社會福利的最大化。比如在中國，對于地方政府來說，提升社會福利并不是其關(guān)心的唯一目標(biāo)，一些地方政府可能會因?yàn)槠渌蛲七M(jìn)一些高成本的政績工程。

　　中央政府如何從一開始就把高成本、低社會效應(yīng)的PPP項(xiàng)目剔除掉?首先，中央政府可以把地方政府開支的局限性確定下來，明確地方政府的PPP 模式應(yīng)該做低成本項(xiàng)目，而不是想做什么項(xiàng)目就做什么項(xiàng)目。其次，地方政府可以與承包方簽署固定價格合同(指在約定的風(fēng)險(xiǎn)范圍內(nèi)價款不再調(diào)整的合同)，把項(xiàng)目預(yù)期成本相對固定下來。

　　在埃里克·馬斯金看來，對地方政府的支出進(jìn)行相應(yīng)限制，有益于地方政府選擇社會效益好的PPP項(xiàng)目。

　　加拿大商業(yè)理事會總裁、加拿大前副總理約翰·曼利表示，PPP項(xiàng)目要有好的激勵機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，同時要有可預(yù)見的透明度、合理的時間范圍和尺度。

　　約翰·曼利說，一般而言，PPP項(xiàng)目從提出項(xiàng)目建議書到完工，往往需要14個月到16個月的時間，項(xiàng)目主持方需要在這個時間段做出最佳選擇。如果項(xiàng)目操作時間太長，就會缺乏透明度，而且容易使項(xiàng)目的目標(biāo)變來變?nèi)ァ?/p>

　　約翰·曼利建議，PPP項(xiàng)目一開始就應(yīng)將相關(guān)流程界定好，要有目標(biāo)和透明度，這樣可以解決項(xiàng)目操作過程中的很多問題。

　　陽光化的程序是項(xiàng)目的保障

　　“作為PPP的實(shí)踐者和推動者，地方政府有義務(wù)為大眾提供必要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。但因?yàn)樨?cái)力有限，很難按計(jì)劃來完成，因此需要利用社會資本來共同完成。”山東省濟(jì)南市市長楊魯豫說。

　　據(jù)楊魯豫介紹，過去，濟(jì)南在PPP方面曾有一些成功經(jīng)驗(yàn)，如依靠BOT推進(jìn)了一些項(xiàng)目。但從實(shí)際運(yùn)作來看，比較成功的都是一些經(jīng)營性和競爭性比較強(qiáng)的項(xiàng)目，社會資本對這些項(xiàng)目比較積極。

　　在推進(jìn)PPP項(xiàng)目的過程中，一些地方也碰到了一些問題，如社會資本不愿投資期限太長的項(xiàng)目，而是希望投資幾年之內(nèi)能夠收回投資成本的項(xiàng)目，但是政府往往希望PPP項(xiàng)目周期能夠適當(dāng)?shù)亻L一點(diǎn)，如20年到30年，這樣的項(xiàng)目一方面比較穩(wěn)定，另一方面也能夠減輕當(dāng)時政府的財(cái)政壓力。據(jù)楊魯豫介紹，目前濟(jì)南市的PPP項(xiàng)目周期大多在10年左右，長一點(diǎn)的也就15年。

　　另外，社會資本參加PPP項(xiàng)目對回報(bào)的要求比較高，但當(dāng)前政府的一些公益性項(xiàng)目，利潤率不能太高。這些問題需要PPP項(xiàng)目的相關(guān)各方一起協(xié)商解決。

　　“PPP項(xiàng)目還需有契約精神，要清楚地界定政府和社會資本各自的責(zé)任、權(quán)益，大家都按合同辦事，都要講信用。”楊魯豫說，PPP項(xiàng)目要讓社會資本有一個明確的預(yù)期。

　　賈康表示，在推進(jìn)PPP模式時，地方政府應(yīng)該尋找明顯不同于風(fēng)投、創(chuàng)投的民間資本進(jìn)行合作，這些民間資本不但愿意與政府合作，而且認(rèn)同“合作有相應(yīng)回報(bào)但并非是暴利”的理念。

　　“陽光化的程序是PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行的前提和保障。陽光化的程序?qū)嶋H上約束著各方，可以避免在項(xiàng)目中進(jìn)行權(quán)力尋租和腐敗。”賈康說。

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