PPP 建設“海綿城市”：抓機遇亦應防風險

發布日期：2016-04-25來源：中國經濟導報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　"海綿城市"：通過一系列城市設施的建設與合理規劃，讓城市能夠像海綿一樣，在適應環境變化和應對雨水帶來的自然災害等方面具有良好的"彈性"，下雨時吸水、蓄水、滲水、凈水，需要時將續存的水"釋放"并加以利用。

　　近期，“海綿城市”成為熱詞，迎來了新一輪建設大潮。再加上PPP模式的助推，“海綿城市”受到有關部門和全國各地的重點關注，有關政策也密集出臺。這將使生態環保領域訂單和對企業的綜合能力要求產生新變化，大量資本的涌入也引發了業界人士的擔憂。

　　全產業鏈催生戰略新興產業

　　“‘海綿城市’雖然投資額巨大，但是對城市的發展又是必不可少的，市場規模潛力非常大。”國家發展改革委城市和小城鎮改革發展中心副主任邱愛軍向中國經濟導報記者表示。據測算，“海綿城市”的單位建設成本約為1.5億～1.9億元/平方公里，按照“十三五”規劃，到2020年我國相應建設總投資規模將達到兩萬億元。2016年2月，國家發展改革委與住建部聯合發布的《城市適應氣候變化行動方案》中提出，希望到2020年，建成30個適應氣候變化的試點城市，其中主要措施就包括了推進“海綿城市”建設。此次試點城市數量較2015年“海綿城市”試點數量(16個)增加近一倍，預計涉及投資額不低于2000億元。

　　北京泰寧公司是“海綿城市”全產業鏈建設領軍企業，承接過多項國家示范工程。其董事長潘曉軍在接受中國經濟導報記者采訪時表示，“海綿城市”的“風口”突然到來，這對所有企業是一個機遇。“海綿城市”內涵外延并不是孤立的，他包括規劃設計，投資建設運營、維護，智慧“海綿”和相關產業化等具體內容，被稱之為“全產業鏈”。

　　如今，實際操作中，由于缺少相應的知識、技術儲備，在海綿城市建設的理念、知識、技術、資本運作層面，目前參照的多是美國的標準。“雖然國外經驗不少，我們必須明確，‘海綿城市’跟城市的內澇、水資源的緊缺和城市水污染等都密切相關，是技術性強和交叉性強的綜合學科，這就需要新模式新做法，我們按照‘全產業鏈’的模式布局，就能趕上這次產業盛宴，催生‘海綿’戰略新興產業。”潘曉軍解釋稱。

　　收益模式成為最關鍵點

　　既是機遇也是挑戰。由于“海綿城市”的投資額巨大，單靠政府投資對政府壓力太大，中央補貼也能有助于打開行業興起的開端。中央財政對“海綿城市”建設試點給予為期3年的資金補助，補助分3檔，直轄市每年6億元，省會城市每年5億元，其他城市每年4億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按補助基數獎勵10%。事實上，大多數試點城市也都采用了 PPP模式。

　　從2014年末開始，PPP模式逐步推廣，很多環保公司手中訂單快速增長。中國經濟導報記者經過梳理發現，PPP項目計劃投資量超過8萬億元，同時中央部門和地方政府正加大對PPP項目的支持力度, 如專門基金支持、獎補政策、融資支持、示范引導。自此，積極推廣PPP模式，通過特許經營、投資補貼、貸款貼息等形式，吸引社會資本建設、運營“海綿城市”建設項目，建立政府與社會資本風險分擔、收益共享的投融資體制機制將是解決“海綿城市”建設過程中資金問題的主要選擇。

　　既然解決了建設資金問題，那收益模式則成為 “海綿城市”PPP項目市場落地和推廣的最關鍵點。中國經濟導報記者發現，國外相關案例顯示，“海綿城市”項目收益具有較強的外部性。主要外部收益包括減少地表徑流進而防治內澇、降低排水負擔、增加供水、改善供氣質量和增加房產價值等。誰來為外部收益買單即成為了運營模式的關鍵問題。

　　“如何落實?找不到現金流，找不到營利模式，談判過程中的參與度就上不去。再加上PPP的核心理念是伙伴關系，這是新的一種工作方式，如果轉變不過來，就會制約部分社會資本走進‘海綿城市’的建設中來。”邱愛軍稱。潘曉軍則表示，社會資本還會考慮如政府如何付費等其他因素。因為對于部分公益項目，譬如說河道的治理及雨水的利用等，部分城市并沒有這個商業模式，也沒有形成回報機制，這與污水處理廠建設并不等同，如果企業盲目進行此類PPP的參與，收益上將存在風險。如果再加上“海綿城市”考核，民間資本參與建立的PPP公司，如果沒有通過考核，就會直接導致政府獎勵資金減少，這很可能又會對民間資本在PPP模式上的投入帶來風險。

　　據中國經濟導報記者了解，住建部近期下發通知要求，各地每月報送“海綿城市”建設項目信息，并將其作為政策及金融支持的重要依據。而近期湛江、成都、陜西、遼寧等多地政府也出臺了具體的海綿城市實施規劃，“海綿城市”正在各地如火如荼地展開。

　　需注意“規模踩踏效應”

　　相關概念的火熱，直接導致環保上市公司在 PPP模式下所取得的訂單越來越多，尤其是在“海綿城市”和黑臭水體治理方面。據廣發證券統計，2015年至今環保板塊已完成再融資284億元，未完成的再融資規模266億元。其中，民營企業多以PPP項目作為募投項目，而國有環保公司則更多選擇資產注入方式。

　　同時，諸如長三角、珠三角、京津冀等經濟發達區域依舊是相關產業類型公司搶占的重點區域。另一方面，并購項目、小城市項目乃至村鎮項目也受到行業政策、宏觀經濟、PPP模式等因素的影響，成為項目拓展的又一重要方向，整個行業的競爭正向多元化發展。

　　對此，潘曉軍卻有些憂慮。他認為，“海綿城市”服務商是需要有技術含量的。并非資本和規模之爭，也不是局限在單一領域，而是趨向全產業鏈的競爭，不能因為誰的資金成本低、誰的規模大就能拿到PPP 的項目。如果因概念的熱度上來后，諸多與此行業無關的巨無霸企業與龐大的資本蜂擁而入瓜分“蛋糕”，從而爭搶PPP項目，就會出現拼命壓低回報率，只為獲得項目的情況，對于科技型的中小企業和產業單位影響是很大的，因為真正的盈利沒有獲得認可，就會呈現出一種“規模踩踏效應”。

　　“單純的資本之爭和規模之爭，真正的科技型中小企業得不到足夠利潤，中小民營企業自然沒有優勢，只能拿到一些分包，合理的利潤就被并不專業的外來資本拿走了，這就不利于企業的科研投入，直接導致中小企業發展空間縮小，產生惡性循環。這對部分從事‘海綿城市’的民營企業是危險的。”潘曉軍對中國經濟導報記者分析稱。

　　對此，邱愛軍也強調，實際過程中，與政府部門一起就PPP項目進行討論時，專業型企業的專業性必不可少。例如，新建一條城市道路，為什么從此地修到彼地，相互之間關系是什么，對整個城市的益處是什么?為什么會選擇這個地方?這都需要評估，真正專業服務商才能以更為詳細的分析數據來支撐，這是外來的單純資本型公司并不具備的。

　　潘曉軍還建議稱，全產業鏈競爭直接將競爭主體趨向平臺型公司和技術型公司。如果相關的產業需要良性引領，是否可以將相對來說較大的PPP項目，分拆成若干個PPP項目來實施，這樣能夠讓不同專業性企業發揮不同行業優勢，尤其對于中小型的科技型企業，就是一種支持，民營資本也會利用“海綿城市”的機會，充分參與社會競爭，得到足夠的空間發展。 “雖然‘海綿城市’的發展還在初級階段，也希望國家能夠進行頂層設計，有關部委能牽頭在產業布局上，給予具體指導，在‘海綿’科學研究上，也應該給予一定幫助，將產業做大做強，畢竟相比我們所看到的國際化大企業，中國的企業跟國際上類似的企業相比，整個市場規模和占有率都非常有限，我們還有很長的路要走。”潘曉軍認為。

　　同時，邱愛軍也補充稱，涉及此類“海綿城市”的PPP項目，往往需要非常專業的知識架構和建設能力，部分政府官員還需要進行一定培訓，以便聽得懂服務商專業的聲音，這樣在政府購買的服務方案中，也會設計出新的現金流的項目運營方式，獲得雙贏，這對于行業的發展也是重要的。

　　有業內專家對中國經濟導報記者回復稱，“海綿城市”建設方興未艾，總能有一種機制使產業發展不再走老路、走彎路。

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