城市水務行業借道PPP新模式大興亟需解7大問題(1)

發布日期：2015-02-25來源：澎湃新聞網編輯：宋珍珍

[摘要]

　　中國公共基礎設施和公共服務行業的 PPP(PublicPrivatePartnership)在經歷了1995-2002年的興起，以及2008-2012年全球金融危機后的數年寂寞后，終于又迎來了新一輪高潮。與以往有所不同的是，此次PPP高潮的直接推手來自政府強勢部門——國家發改委、財政部等主管部門都在研究相關政策，為 PPP模式的深度和廣度應用，提供政策推動和支持空間。各級地方政府亦開始蜂擁借道PPP這一模式，試圖紓解地方債務風險和城鎮化資金困境，解決融資乏途問題，同時也能騰出一些財政資源空間來應對更為迫切的社會需求。

　　在企業方面，某些水務企業希望通過PPP來進行資本和經營的擴張，而不少投資人也從中嗅到商機，希望通過PPP使自己的資本進入新的獲利空間。

　　一、自然壟斷與行政壟斷

　　城市水務行業無疑再次成為此輪PPP潮中的一個熱點，與其他公共服務行業相比，水務行業(主要包括自來水和污水處理)屬于典型的區域自然壟斷行業。所謂自然壟斷，除了經濟學意義上的“規模經濟”和“范圍經濟”特征外，從競爭學的角度，主要指市場競爭發展到一定階段時出現的產業“自然”集中，屬于市場競爭之后的合理性壟斷，其與“行政壟斷”有著根本的區別，后者屬于“人為”的授權性或規定性集中，屬于市場競爭之前的不合理壟斷。

　　從這個意義上講，當壟斷由市場競爭的自然結果異化為行政強制的人為結果時，則從根本上違反了關于自然壟斷的經濟學原理。

　　遺憾的是，理論畫面的清晰并未折射出實際操作的精確。在我國城市水務行業以往某些PPP過程中，盡管在打破傳統的國有或行政壟斷方面有了一些突破和改善，也引進了一些社會資本或境外資本，但在很大程度上，依然在沿襲著行政決定的方式。例如，某領導與某跨國集團一拍即合，隨即指示本地的水務企業與其合作，而沒有履行競爭程序。有些合作盡管在形式上履行了招標程序，也只是走走過場，結果還是早先內定的公司入圍。還有的地方列出招標條件，規定只有在本行業經營十年以上、資產總量達到若干億的本市企業方具有競標資質，結果依然是原來的企業入圍。某些地方在制定特許經營條例時，主管部門的資質認定和行政審批依然屬于最關鍵性的條款……

　　凡此種種，反映出在我國城市水務行業的PPP過程中，一些地方和部門依然試圖利用行政手段來創制自然壟斷。實際上，自然壟斷只是水務市場的“結構特征”，而不是水務廠商的“行為特征”。自然壟斷之所以是自然的，就是因為它是競爭的產物而不是行政的造物。正如不能因為狀元名額只有一個就把其他人逐出考場并指定某一人成為狀元一樣，相反地，狀元只能產生于參加考試的眾多舉子之中。同樣，假如經濟學原理告訴我們，某個城市的水務市場應由一家廠商獨家經營更為經濟，那么應當通過公平競爭在眾多有實力的廠商中選擇出那個最優的壟斷經營者，而不是通過行政指定來強占這一壟斷地位。如果我們期望通過中國城市水務行業的PPP過程孕育出真正和有實力的自然壟斷者，首先應該使水務行業的PPP過程脫離行政壟斷的軀殼而寄生于市場競爭的母體。

　　二、融資目標或效率目標

　　城市水務行業屬于資本密集性行業，其PPP過程中肯定涉及大量的資本運作。但水務行業PPP在瞄準融資功能和融資數量時，是否還有別的目標?2007 年3月，世界著名的GlobalWaterIntelligence雜志以“管理中國資產價格膨脹”為題，列舉了我國若干城市水務行業PPP過程中資產大幅溢價的情況，令人發省。

　　在人們為資產溢價或國有資產增值興奮的同時，或許我們也應該問如下問題：

　　首先，一方面，我國的城市水務企業大部分都在微利、保本經營甚至虧損，但另一方面，其資產卻在超出原值數倍甚至十幾倍出售。這一悖論背后的真實畫面是什么?究竟是買家愚蠢還是賣家精明?

　　其次，溢價收益去了哪里?

　　第三，溢價成本的最終埋單人又是誰，即資產溢價轉讓與今后的價格或公共財政支出有無關聯?

　　正如一個學校的公共食堂要轉讓，某個人愿意以高出原值5倍的價格溢價收購，人們為公共資產成功增值感到喜悅，但如果購買者將購買成本打入飯菜成本，師生的就餐價格由此也上漲數倍，那么這種溢價無疑就是成本轉嫁。

　　無獨有偶，某城市以數倍于原值的價格出讓了本地的水廠資產，簽約儀式上杯盞交錯，皆大歡喜。事后廠商要求依據其投資成本調整水價或增加補貼，主管部門心境大變，原來“溢價”=“提價”。簡言之，PPP過程中水務資產的大幅增值，如果導致公眾的消費價格或公共財政補貼隨之水漲船高，那么，這種溢價無非是價格透支或寅吃卯糧。因此，過度關注PPP的融資功能，或將融資數量作為衡量績效的唯一目標，甚至試圖把PPP作為撬動資本或收益無序擴張的杠桿，那么，PPP就變成了“圈錢”的工具。

　　“沒有免費的午餐”，這句話應該成為水務行業PPP資本運作的座右銘。人們應該切記，城市水務行業引入PPP的主要目標，首先是提高經營效率和改善公共服務，而非單純擴大資本數量。由于資產成本勢必要用即期或遠期的現金流量來覆蓋，前端過量資本進入，必然會給之后的消費價格或公共財務形成壓力。如果僅僅關注前端融資的受益人，而不關心后端成本的埋單人，終將釀成惡果。

　　從這個意義上講，對PPP績效的考量，不能單純地“見錢眼開”，更不能忽視公共服務效率、質量、范圍、價格或對公共福利的改善和增加程度，后者才是問題的核心——它關系到城市水務行業的PPP是否具有必要性、合法性或合理性的問題。

　　三、短期價格競爭與長期價格壟斷

　　城市水務行業的PPP經常涉及特許經營競爭過程，競爭包括很多內容，其中最難的是對價格競爭的判斷。眾所周知，水務特許經營通常涉及一個較長的時段，如15-20年，甚至更長。目前世界上沒有任何一個廠商能夠，或敢于對整個特許經營期進行一次性競價，往往都是對特許經營起始期(3-5年)進行競價。對資金實力雄厚的廠商來說，聰明的競爭或價格投機策略往往是：采用“先虧”的辦法，用較低的起始報價擊敗其他競爭對手，來贏得特許經營權。等到起始年限過后，企業作為地位穩固的壟斷者，且市場中已無競爭對手，這時再與政府討價還價。這種由當初被動的競爭者變為之后的主動壟斷者、由市場進入時的“競爭價格” 演變為市場占據后的“談判價格”的過程，已成為一個監管窘境，正如高考一樣，入學考試競爭程度很高，但入學之后的競爭程度就很低，即人們常說的“入校”與 “在校”之間的行為差異。因此，如何使在競爭中獲得市場的廠商能在市場中維系競爭狀態，防止其濫用市場獨占權利，是目前水務行業PPP過程中的一大難點。

　　鑒于此，在筆者2006年參與的重慶唐家沱污水處理PPP項目談判中，政府并沒有過度關注廠商的起始報價水平，相反，我們更為關心的是，如何設計出一個有效的價格機制，來管控廠商在整個特許經營期內可能發生的價格壟斷，并向廠商的價格行為施加競爭壓力，包括采用“利潤率限定”、“價格封頂或包干”、同域、同業“價格比較”等方法。譬如法律文件的價格章節中規定，如果結算價格經過一段時間的實施后，與同區域其他同類企業相比失去競爭性，明顯高于同行業平均水平，則需重新核定結算價格;規定企業的成本，包括其采購設施數量、質量、價格和工程建設成本應當不高于同行業的可比較的合理水平等。從這個意義上講，在PPP項目實踐中，設計出一個科學合理的價格管控機制非常重要，有助于防止“短期的價格競爭行為”異化為“長期的價格壟斷行為”。

　　四、合法成本與合理成本

　　經常出差的人都知道“賣發票”的事。這實際上是為了滿足某些試圖多吃多占單位金錢的人的欲望。有了發票就意味著有了財務報銷的憑證。然而接下來的問題是，一個人出差三天，卻拿回來三萬塊錢的報銷憑證，盡管票據表面合法，合理性何在?

　　由此，可以引出PPP過程中的“合法成本”與“合理成本”問題。目前世界各國普遍實行的是“成本作價” “利潤率限定”的價格模式。例如，我國《城市供水價格管理辦法》將廠商的利潤率限定在8%~12%的水平。在這種情況下，廠商無法期望通過提高利潤率來增大利潤總額，因此，蓄意擴大成本規模就成為一個既合法又有效的途徑。例如，一個500萬元興建的水廠，當利潤率限定在8%時，允許的利潤額為40萬元。如果廠商將投資“蓄意”擴大到1000萬元，并以此作為成本基數來計算利潤留成，這時人們發現，廠商最終還是堂而皇之地獲得了80萬元的利潤，同時也沒有違反限定的利潤率標準——然而，此時消費價格卻上漲了不止一倍的水平。這就是合法成本與合理成本之間的沖突。

　　經濟學研究證明，在成本作價和利潤率限定的情況下，廠商具有擴大投資成本的強烈動機，即以合法成本來攝取不合理的利潤。以成本之水抬升利潤和價格之船。在這種情況下，如何界定合法成本與合理成本的邊界，是一個很大的難題。

　　合法成本與合理成本之間，始終存在矛盾。廠商為此進行成本投機繼而達到利潤投機的路徑很多。2005年，筆者作為政府授權談判代表主持與重慶北部片區供水PPP項目談判時，外方提出市政府應當尊重企業的經營自主權，即企業有權自行決定資產投資和經營性融資，有權決定企業內部的薪酬水平等。對此，政府的回應是：政府會尊重企業的合法權益，除非這些權益的行使對既定的成本或價格造成影響。比如說，你放著當地的銀行的貸款不用，偏要去借高息的股東貸款作為流動資金，其他人建一個水廠花5000萬元，你自己建花了7000萬元，你大幅調整薪酬后計入成本，然后以此計算價格，這些都合理嗎?為此，政府出具的特許經營授權文件中明確規定：企業應當本著節約成本的原則進行合理、適度的資本性和經營性融資，其融資成本應不高于同期當地銀行的平均條件、嚴格限于直接生產和服務。合作公司所需采購設施數量、質量、價格和工程建設成本應當不高于同行業的可比較的合理水平。“企業內部的薪酬調整，如果不對現行審定的水價成本造成影響，則由企業自行確定”等。這些條款的制定，目的在于防止成本合法性下掩蓋的成本不合理性。

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