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二、國外PPP發(fā)展歷程及現(xiàn)狀
1.全球PPP分布概覽
根據(jù)PWF的數(shù)據(jù),1985-2011年,全球基礎(chǔ)設(shè)施PPP名義價值為7751億美元,其中,歐洲處于領(lǐng)先地位,大約占全球PPP名義價值的45.6%,接下來是亞洲和澳大利亞,所占份額為24.2%,墨西哥、拉丁美洲和加勒比海地區(qū)三者合計占11.4%。美國和加拿大所占的份額分別是8.8%、5.8%,非洲和中東地區(qū)PPP名義價值為315億美元,占全球份額的4.1%。
需要注意的是,PPP作為傳統(tǒng)交付模式的一種補充,僅在能夠更好的實現(xiàn)物有所值的情況下才得以使用,在公共投資中的比例只占一小部分。從下表可以看出,即便是PPP運用較為成熟的英國、澳大利亞等國家,PPP投資占公共投資的比例也不超過15%。澳大利亞有約50%的基礎(chǔ)設(shè)施由私營部門交付,但只有約10%-15%是通過PPP方式提供。
表1 各國PPP投資占公共投資比例
資料來源:聯(lián)合資信整理
在國外PPP實踐中,英國是最早采用PPP模式的國家,發(fā)展較成熟;加拿大和澳大利亞也是公認的PPP模式運用較好的國家。本部分將以這三個國家為例介紹國際PPP模式發(fā)展概況。
2.英國PFI
英國是較早采用PPP模式開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的國家,于1992年首次提出私人融資計劃(PFI)。2012年,英國財政部進一步推出新型私人融資(PF2),兩者最大的區(qū)別是政府在特殊目的公司(SPV)參股投入部分資本金以吸引長期投資者。政府資本的參與使得PF2模式下股本金比例從10%提高到20%-25%,化解了在資金緊缺時的融資局限性,又有助于發(fā)揮私人資本的專業(yè)能動性。同時,在PF2合同中,公共部門將承擔更多的管理風險,如因法律、場址污染、保險等不可預(yù)見的變化引發(fā)的費用增加的風險;PF2的融資結(jié)構(gòu)更有利于獲得長期債務(wù)融資,特別是從資本市場融資。
法律頂層設(shè)計方面:到目前為止,英國對PPP沒有專門的立法,是通過財政部不斷頒發(fā)各種規(guī)范性文件進行管理。在PFI階段,有3個政策性文件:《應(yīng)對投資風險》(2003)、《強化長期伙伴關(guān)系》(2006)和《基礎(chǔ)設(shè)施采購:實現(xiàn)長期價值》(2008)。在PF2階段,有1個政策性文件:《PPP的新方式》(2012)。
組織保障方面:2010年前,英國負責PPP運行的機構(gòu)有兩個:(1)財政部的PPP工作組;(2)“英國合作伙伴關(guān)系” (Partnership UK),獨立于財政部,按公司化運營,市場投資人占股51%,財政部和蘇格蘭主管部門分別占44%和5%,專項支持PPP工作組遴選的PFI項目。 2011年,財政部設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局(IUK,Infrastructure UK)工作組和“英國合作伙伴關(guān)系”的職能,統(tǒng)一管理實施PF2項目。
PPP開展情況方面:根據(jù)IUK的統(tǒng)計數(shù)據(jù),截至2012年3月16日,PFI存量項目數(shù)量為717個,其中在運營的項目為648個(2011 年3月16日的數(shù)據(jù)分別為698個和632個),總投資額為547億英鎊(2011年3月16日的總投資額為529億英鎊)。從項目運作模式看,717個存量項目中,有311個項目成立了SPV。2011-2012年間,私人部門支付的資金為18億英鎊;2012年-2013年為24億英鎊,2013-2014年預(yù)計為13.58億英鎊。PFI融資方式已占到英國全部基礎(chǔ)設(shè)施融資建設(shè)的10-13%。[ 由于英國PF2于2012年才推出,而IUK最新統(tǒng)計數(shù)據(jù)為截至2012年3月,因此統(tǒng)計數(shù)據(jù)中暫不含PF2相關(guān)數(shù)據(jù)。]
英國PPP模式有幾個特點:
一是較少采用特許經(jīng)營,多數(shù)情況下選擇PFI(2012年后進一步改進為PF2)。特許經(jīng)營的項目,需要使用者付費,而PFI項目則是政府付費的。由于英國的教育和醫(yī)療是全民免費,所以大多采用PFI模式。即便是交通(高速公路、鐵路等)絕大多數(shù)也是采用PFI模式,整個英國目前只有一條使用者付費的交通(公路項目公里22公里,因公路收費,使用者較少,目前政府打算收回國有)。
二是項目覆蓋行業(yè)范圍廣,以教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理為主。2012年3月底,英國的717個存量PFI項目中甚至包括國內(nèi)不常見的監(jiān)獄、警察局、法院等。其中,教育、醫(yī)療、交通、廢棄物處理等行業(yè)數(shù)量占比分別為28.71%、18.97%、5.30%和5.30%,合計超過50%;總投資額占比分別為20.50%、22.06%、12.78%和7.95%,合計超過60%。交通類項目投資額往往較大,雖然項目個數(shù)占比不到6%,但是其投資額占比卻超過12%。
表2 英國PFI項目行業(yè)分布
資料來源:IUK
三是運營期限整體較長。運營期限在20-30年之間的項目合計占比為81.45%。也有少量項目運營期限在5年以內(nèi)的項目(占0.56%),主要為IT類項目;和部分超過40年的項目(占0.28%),主要為交通類項目(高速公路維護)和醫(yī)療項目。
表3 英國PFI運營合同年限分布
3.加拿大
加拿大是國際公認的PPP運用最好的國家之一。自1991至2013年,加拿大啟動PPP項目206個,項目總價值超過630億美元,涵蓋全國10個省,涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。
法律頂層設(shè)計方面:加拿大各級政府積極制定基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃,不斷完善PPP項目采購流程。2003年5月加拿大工業(yè)部出版的《對應(yīng)公共部門成本——加拿大最佳實踐指引》和《PPP公共部門物有所值評估指引》是目前PPP項目的主要依據(jù)。
組織保障方面:2008年,加拿大以皇家公司的形式建立了聯(lián)邦級的PPP單位——PPP加拿大(PPP Canada)。該機構(gòu)由加拿大聯(lián)邦政府所有,但按照商業(yè)模式運作,PPP加拿大通過財政部向國會報告,公司具有獨立的董事會。這種形式可以讓私人部門通過董事會監(jiān)測PPP單位的運作。PPP加拿大設(shè)立了一個總額為12億美元的“加拿大P3基金”(P3 Canada Fund),為PPP項目提供不超過投資額25%的資金支持。任何層級的地方政府都可以申請該基金,截至2013年一季度末,該基金已為加拿大15個 PPP項目提供基金支持近8億美元,撬動市場投資超過33億美元。
PPP開展情況方面:根據(jù)PPP加拿大發(fā)布的統(tǒng)計數(shù)據(jù),自1991至2013年,加拿大啟動PPP項目206個,項目總價值超過630億美元,涵蓋全國10個省,涉及交通、醫(yī)療、司法、教育、文化、住房、環(huán)境和國防等行業(yè)。2003-2012年期間,加拿大共有121個PPP項目完成了融資方案,各項目在不同的行業(yè)分布情況如表4。這121個PPP項目在建設(shè)過程中的資本投入共計384億美元,其中醫(yī)療保健行業(yè)直接吸引了資本投入178億美元;運營與維護投入共計128億美元,醫(yī)療保健行業(yè)的運營維護投入49億美元。
表4 加拿大PPP行業(yè)分布
資料來源:PPP Canada
4.澳大利亞
澳大利亞在運用PPP模式實施大型基礎(chǔ)設(shè)施項目方面處于世界領(lǐng)先地位。20世紀80年代,為了解決加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)而帶來的資金不足問題,澳大利亞開始在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域運用PPP模式。澳大利亞的PPP模式通常采用成立SPV的方式,由SPV與政府就融資建設(shè)和運營簽訂項目協(xié)議,期限一般為 20-30年。一旦SPV出現(xiàn)不能履行合約的狀況,政府可以隨時跟進;合同到期時項目資產(chǎn)將無償轉(zhuǎn)交給政府。上世紀80年代,澳大利亞PPP的運營取得了較好效益,90年代開始,政府開始大量引入私人資本,同時將建設(shè)和運營風險更多的轉(zhuǎn)嫁給私人資本,以致私人資本負擔過重,資金難以為繼。2000年以來,澳大利亞汲取經(jīng)驗和教訓(xùn),制定特別法律措施,充分發(fā)揮政府和私人資本的各自優(yōu)勢,以實現(xiàn)共贏。
法律頂層設(shè)計方面:澳大利亞對PPP沒有專門立法,于2008年11月頒布一系列國家政策與指南對PPP進行規(guī)范,各州在此基礎(chǔ)上再制定本地的指南。以維多利亞州為例,2000年公布的《維多利亞州合作方法》、2003年頒布的《合同管理方法》等是本地PPP項目開展的主要依據(jù)。
組織保障方面:2008年,澳大利亞創(chuàng)立全國層面的PPP管理機構(gòu),即澳大利亞基礎(chǔ)設(shè)施局(Infrastructure Australia,簡稱IAU),推廣PPP是該機構(gòu)的職能之一。其后,IAU發(fā)布了一整套全國公私合作指南,將PPP項目的決策過程分為投資決策階段與采購決策階段,前者確定項目的經(jīng)濟合理性和財務(wù)可行性,后者回答公私合作在投資與運行費用、工期、服務(wù)質(zhì)量、運營管理、效率、風險分擔等方面是否優(yōu)于傳統(tǒng)采購。
PPP開展情況方面:截至2009年底[ 最新數(shù)據(jù)未能獲取。],澳大利亞的PPP市場達920億美元,分布在國防、公路、鐵路、衛(wèi)生、教育、司法、娛樂等部門。澳大利亞PPP項目多集中在基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)領(lǐng)域,其特色在于建立嚴格的審計和績效評價機制。
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