城鎮(zhèn)化觀察：軌道交通PPP模式2.0（之三）

發(fā)布日期：2015-03-16來源：人民網(wǎng)編輯：宋珍珍

[摘要]

　　在前文中我提出軌道交通PPP模式進(jìn)入2.0時代，我又按照模式2.0的框架和思路，分析和解剖了我們正在操作的一些項目，研究了一些PPP項目成功和失敗的案例，我們注意到，目前成功的PPP項目大多是簡單項目，多數(shù)復(fù)雜項目都很難成功。如何提高復(fù)雜項目的成功率，需要以豐富的項目經(jīng)驗為基礎(chǔ)，在此基礎(chǔ)上形成操作性方法，這樣的方法對于改進(jìn)目前PPP項目操作僵持現(xiàn)狀是個很有意義的事情，因此寫下這段文字，與讀者朋友進(jìn)行分享。

　　復(fù)雜項目是很難給出一個準(zhǔn)確的定義的，但是就軌道交通模式2.0而言，我可以根據(jù)目前已經(jīng)掌握的情況，把復(fù)雜性的特點勾勒出來，雖不全面但有借鑒意義，這些復(fù)雜性特點正是項目容易出問題的地方。提出問題不是目的，如何解決才是關(guān)鍵，我們根據(jù)十多年在軌道交通和區(qū)域開發(fā)領(lǐng)域的實踐經(jīng)驗，結(jié)合系統(tǒng)工程方法，提出復(fù)雜性簡化的“榮邦瑞明方法”，具體稱之為“分段——降維——迭代 ”法。我在這里先把復(fù)雜性識別出來，然后討論復(fù)雜性簡化的“分段——降維——迭代 ”方法。

　　一、軌道交通ppp項目的復(fù)雜性

　　第一是目標(biāo)比較復(fù)雜。政府通過ppp方式建設(shè)軌道交通，承載了很多目標(biāo)訴求。一是完成公共服務(wù)的目標(biāo)，即提供方便便捷的軌道交通公共服務(wù);二是政績目標(biāo)，雖說現(xiàn)在不惟GDP論，但是沒有GDP增長，就沒有財政收入的增加，也就沒有了就業(yè)增長率，這是相伴生的指標(biāo)，而中國每年新增就業(yè)都在千萬級，軌道交通建設(shè)承載了政府業(yè)績的壓力需求;三是融資目標(biāo)，在地方平臺公司限制融資的大背景下，通過PPP解決地方政府建設(shè)資金需求問題，這是政府融資的目標(biāo)訴求;四是治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)。

　　這些復(fù)雜的目標(biāo)訴求，往往導(dǎo)致政府急于簽訂合同快速推進(jìn)工作，但帶來的是項目前期工作不充分，項目合同簽訂后不能正常開工，這種情況我們深有體會。

　　第二是項目業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜。與北京地鐵四號線為代表的模式1.0相比，模式2.0項目業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)有以下三個重要特點：一是既有軌道交通業(yè)務(wù)又有房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù);二是房地產(chǎn)業(yè)務(wù)中既有一級開發(fā)業(yè)務(wù)，又有二級開發(fā)業(yè)務(wù);三是二級地產(chǎn)開發(fā)中既有居住地產(chǎn)業(yè)務(wù)，又有商業(yè)地產(chǎn)業(yè)務(wù)。

　　這些復(fù)雜的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致對項目評估工作要求高，項目設(shè)計工作難度大;由于投資人須同時專注于不同的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜導(dǎo)致投資人決策工作的困難。

　　第三是投資者收入來源比較復(fù)雜。投資人投資軌道建設(shè)項目，投資回收來源一般包括四部分：一是軌道交通的客票收入，這部分收入對很多城市來說，都不是很多;二是土地一級開發(fā)產(chǎn)生的增值收益;三是財政投入和財政補(bǔ)貼，財政投入主要是彌補(bǔ)土地開發(fā)增值收益對地鐵投資建設(shè)資金回收的不足，財政補(bǔ)貼主要是彌補(bǔ)軌道交通運(yùn)營收入的不足。四是二級開發(fā)收入，通過二級開發(fā)形成的物業(yè)出售或出租收入來彌補(bǔ)運(yùn)營期虧損。

　　由于收入來源復(fù)雜，造成未來收入的時間和規(guī)模不確定很高，收入評估難度很大，對于政府和投資人決策都是很困難的事情。

　　第四是項目的不確定性點位多，風(fēng)險多樣化導(dǎo)致的復(fù)雜性。雖然從項目分解的角度有很多風(fēng)險點，但是從大的方面總結(jié)，政府目標(biāo)實現(xiàn)的風(fēng)險主要包括，軌道交通建設(shè)質(zhì)量的風(fēng)險，建設(shè)項目按時完工并按時通車的風(fēng)險，投資超標(biāo)的風(fēng)險，運(yùn)營補(bǔ)貼控制的風(fēng)險等。對投資人來說，風(fēng)險主要包括每年的收入指標(biāo)完成的風(fēng)險，投資成本控制的風(fēng)險，在合作過程中，土地開發(fā)和出讓進(jìn)度的風(fēng)險等，收入現(xiàn)金流是否按計劃執(zhí)行的風(fēng)險等。

　　第五是項目參與主體復(fù)雜。我們服務(wù)的一個軌道交通PPP項目，項目公司的股東就有三家單位，包括土建方、政府方和設(shè)備方。這三家單位僅僅解決了軌道建設(shè)的相關(guān)問題，未來還要同軌道交通的運(yùn)營單位合作，因此項目參與主體會更復(fù)雜。另一方面，從政府層面看，這個軌道交通線路所涉及的縣級行政區(qū)就三家，涉及到的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村屯就更多了，涉及的縣處級的政府部門就不必說了，幾乎涵蓋了一個城市的所有重要部門。

　　這些復(fù)雜的主體整合到一起，協(xié)調(diào)和溝通難度是難以想象的，如果沒有一個好的簡化機(jī)制，成功實施這樣一個項目幾乎是不可能的。

　　二、復(fù)雜項目的簡化機(jī)制

　　由于軌道交通項目如此復(fù)雜，加上主體多元化，項目時間緊迫，在實際操作過程中有必要去繁就簡。如何讓這個項目通過去繁就簡的過程實現(xiàn)項目的綜合目標(biāo)，這就需要系統(tǒng)的簡化設(shè)計，在此介紹“分段——降維——迭代 ”方法。

　　“分段”的必要性

　　項目分段處理是解決復(fù)雜性項目的通用方法，通過分段解決問題，由簡入繁。根據(jù)我們的經(jīng)驗和對實際操作流程的評估，包裝成一個清晰而操作性強(qiáng)的軌道交通PPP項目，大致需要半年到一年左右的時間，再加上招標(biāo)采購流程，投資人談判等環(huán)節(jié)，總的時間至少需要一年到一年半。目前中國經(jīng)濟(jì)的狀況，就業(yè)和財政收入吃緊，就業(yè)壓力比較大，需要盡快選定投資人進(jìn)行投資建設(shè)，這樣的項目進(jìn)度很難滿足政府需求。在這樣的背景下，投資人和政府不得不選擇把項目的前期工作進(jìn)行分段，分為協(xié)議簽訂階段和補(bǔ)充協(xié)議簽訂階段，也可以理解成框架性協(xié)議簽訂階段和實質(zhì)性投資協(xié)議簽訂階段，以下統(tǒng)稱“協(xié)議階段”和“補(bǔ)充協(xié)議階段”。

　　我們最近一年在對軌道交通PPP項目提供顧問的實踐過程中有很多的體會，正是由于沒有簡化復(fù)雜PPP項目的方法，投資人和政府沒有可以遵循的東西，導(dǎo)致思維混亂，項目推進(jìn)困難。在投資協(xié)議簽訂一年后，基本上沒有什么實質(zhì)性的投資行為，因為很多政府部門的領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為投資協(xié)議簽訂后就萬事大吉了，后續(xù)投資人關(guān)注的問題政府沒有人再進(jìn)行跟蹤并協(xié)助解決，因此補(bǔ)充協(xié)議沒有人關(guān)心，政府只是關(guān)心投資人快速進(jìn)行實質(zhì)性投資，而落實項目推進(jìn)的投融資條件和協(xié)議卻沒有人愿意管。因此我們明確提出復(fù)雜性項目前期工作兩階段的方法，有利于形成共識，有利于政府對協(xié)議工作形成全面的認(rèn)識，應(yīng)該說協(xié)議的簽訂僅僅是協(xié)議或合作工作的剛剛開始，而不是結(jié)束。

　　如何“降維”

　　“降維”方法一，目標(biāo)多元化的簡化。目標(biāo)越多，思考問題和搜集信息的維度越高，因此階段性的目標(biāo)單一化是解決問題的關(guān)鍵，協(xié)議階段有協(xié)議階段的目標(biāo)，補(bǔ)充協(xié)議階段有補(bǔ)充協(xié)議階段的目標(biāo)，運(yùn)營階段有運(yùn)營階段的目標(biāo)，這樣通過降低每個階段的維度，可以保證項目的可實施性和效率。很多政府或投資人由于投資經(jīng)驗不足，或被現(xiàn)成的投資理論框架所惑，或拿簡單PPP項目模式來對付復(fù)雜性問題，導(dǎo)致復(fù)雜PPP項目難以推進(jìn)。而現(xiàn)實情況是，復(fù)雜PPP項目是政府真正需要認(rèn)真關(guān)注和解決的問題。

　　“降維”方法二，簡化收入來源復(fù)雜性。如果政府有充足的財政能力并且有像北京地鐵四號線一樣的客流規(guī)模的話，項目就可以簡化，投資人可以僅僅投資車輛及運(yùn)營設(shè)備部分，通過影子價格的形式收回投資，影子價格方法就是一種收入補(bǔ)貼簡單化的降維方法。由于大多數(shù)城市不具備這樣的財政條件，也不具備北京地鐵四號線這樣的客流條件，因此為了推進(jìn)項目，前期最重要的簡化就是分兩步走，由粗到細(xì)，由簡到繁。第一步先約定大致的土地開發(fā)面積作為投資回收來源，同時約定政府保證收益率水平的條款;第二步進(jìn)行項目條件深化，包括選地、規(guī)劃設(shè)計、評估成本和收益水平，然后進(jìn)行具體協(xié)議條款的設(shè)計和確定。由于第一步約定了投資人可以接受的收益率水平，這種降維的方法既能夠被政府財政、發(fā)改等部門接受，同時也能滿足項目招投標(biāo)管理的需求，土地部門在這樣階段也不會有強(qiáng)烈的反對意見。

　　“降維”方法三，選擇名、優(yōu)以及國有企業(yè)投資。作為地方政府來說，如何規(guī)避項目運(yùn)作過程中資金不足，規(guī)避建設(shè)質(zhì)量和融資信用的風(fēng)險，往往采用簡化的方法，一是選擇非常有實力的國企，二是選擇實力強(qiáng)大的上市公司，三是選擇好的顧問機(jī)構(gòu)參與全程的工作。這種方法省去了海量信息的檢索，大幅度降低了信息搜索和項目管理的維度，有效控制了項目的風(fēng)險。

　　“降維”方法四，成立專門的派出機(jī)構(gòu)。如前所述，由于軌道交通PPP項目涉及的主體多，投資人協(xié)調(diào)難度大，加之項目建設(shè)進(jìn)度要求快，復(fù)雜性高，因此一般來說成立專門的管委會，由相關(guān)部門參與，代表市政府全面管理項目是重要的簡化機(jī)制。一是解決協(xié)調(diào)難度問題，降低投資人溝通的維度，把投資人一對多的問題，轉(zhuǎn)化成一對一的問題，把投資人與各個部門不平等的關(guān)系，轉(zhuǎn)化成投資人與管委會平等主體的對話關(guān)系;二是實現(xiàn)資金整體上封閉運(yùn)作，減少很多中間環(huán)節(jié)，降低投資人資金回收的風(fēng)險和降低投資人融資難度問題;三是通過專業(yè)運(yùn)作為政府積累專業(yè)的運(yùn)作能力，否則各部門很難有專業(yè)分工，在實際中就是誰有時間誰參與，隨機(jī)性很強(qiáng)，既保證不了項目的進(jìn)度，更保證不了項目的質(zhì)量。

　　如何迭代

　　所謂項目的迭代，就是要在項目的每個階段，都要進(jìn)行項目的整體設(shè)計和分析(后一階段是對前階段工作的深化)，并結(jié)合實際運(yùn)行的一套流程進(jìn)行模擬，從中發(fā)現(xiàn)問題，并提出解決問題的辦法，進(jìn)而豐富和完善合作模式和合作協(xié)議。每個階段都應(yīng)重新梳理目標(biāo)，進(jìn)行風(fēng)險的識別和分配，對盈利模式進(jìn)行優(yōu)化，重新考評質(zhì)量管理的控制方法，對合規(guī)合法性進(jìn)行檢查和防范。迭代過程是復(fù)雜的，但這種迭代過程是必不可少的。

　　榮邦瑞明 的“分段——降維——迭代”方法，通過系統(tǒng)分析模型，搭建政企雙方溝通和交流的平臺，雙方在此基礎(chǔ)上綜合研討，對項目進(jìn)行分段分解，簡化和清晰每個階段的目標(biāo)，并多次進(jìn)行迭代。通過系統(tǒng)方法把研討的結(jié)果進(jìn)行集成，形成綜合集成研討結(jié)果，這套方法使得PPP項目更加容易溝通和對接，問題的討論更加直觀，合同的主要條款會更有全局性和系統(tǒng)性，規(guī)避了大多數(shù)項目由于缺乏系統(tǒng)性分析而導(dǎo)致的漏洞頻出的問題。

　　在PPP項目咨詢的過程中，我們發(fā)現(xiàn)一個很普遍的問題，站在法律角度看起來沒有毛病的合同，實際上經(jīng)常是缺乏可操作性的，這種合同只是能夠保證在引起糾紛時不吃虧或不吃大虧，但這是個假命題，沒有抓住問題的本質(zhì)。很多站在法律層面看起來沒有問題的協(xié)議，內(nèi)容實質(zhì)上是靜態(tài)的，缺乏變動條件下的推進(jìn)機(jī)制，一旦開始啟動工作，發(fā)生合同雙方理解分歧，工作推進(jìn)困難，這種情況的發(fā)生常常導(dǎo)致項目運(yùn)作的失敗。項目運(yùn)作過程中既要規(guī)避法律問題，又要有利于項目推進(jìn)，因此好的咨詢顧問和有推進(jìn)思維的法律顧問是必不可少的。

　　“分段——降維——迭代”方法是我們多年運(yùn)營土地和軌道交通等復(fù)雜項目過程中與客戶一起總結(jié)出來的方法，不僅適用于軌道交通這樣的復(fù)雜項目，也適用于很多依賴周邊土地開發(fā)的流域治理項目，更適合大型區(qū)域土地綜合開發(fā)項目等。

　　(作者單位：北京榮邦瑞明投資管理有限責(zé)任公司董事長 李偉)

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