以史為鑒——國內PPP發展歷程及未來展望

發布日期：2015-03-17來源：聯合資信 編輯：宋珍珍

[摘要]

黃靜雯 劉小平

　　一、國內PPP概述

　　我國早在上世紀八十年代首次引入PPP(Public Private Partnership)模式建設項目，至今已走過三十余年，經歷了探索階段(1984~1993年)、小規模試點階段(1994~2002年)、推廣試點階段(2003~2008年)、短暫停滯階段(2009~2012年)和新一輪推廣階段(2013年至今)等五個階段。PPP模式是國際上公認的市場參與公共資源配置(公共產品或公共服務提供領域)的最有效途徑之一，PPP在我國被譯作“政府與社會資本合作模式”。目前，PPP模式在我國再次掀開嶄新的篇章。本文將回顧我國過去三十余年PPP模式的發展歷程和經典案例，總結項目經驗并提出相關建議，同時對PPP在中國的發展趨勢進行展望。

　　二、國內PPP概念及模式

　　1. 國內PPP的概念

　　國際上，PPP模式代表性的定義有來自聯合國培訓研究院、歐盟委員會、加拿大PPP國家委員會和美國PPP國家委員會等，雖尚無統一的定義，但其本質可概括為以下關鍵字：公共部門、私營部門、合作、提供公共產品或公共服務、風險共擔和利益共享。根據國外定義，PPP有廣義和狹義之分。廣義PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系。狹義PPP僅指公共部門與私營部門以合資組建公司的形式開展合作。其中，第一個P是指提供公共產品和公共服務，但不一定提供資金的公共部門;第二個P是指提供資金或技術設備或管理等的私營部門;第三個P是指公共部門和私營部門的合作機制。總之，PPP核心包括三個方面：契約精神、風險共擔、收益共享。

　　2014年11月和12月，我國財政部和發改委針對PPP陸續頒布了部門規章(參考附件1)，相應地對國內PPP進行定義。根據財政部頒布的《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金[2014]76號，簡稱《通知》)，PPP被譯作“政府和社會資本合作模式”，是政府部門和社會資本在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常，PPP模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”[ 使用者付費，指由最終消費用戶直接付費購買公共產品和服務。]及必要的“政府付費”[ 政府付費，指政府直接付費購買公共產品和服務，主要包括可用性付費、使用量付費和績效付費。]獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。同時，根據發改委頒布的《國家發展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》(發改投資[2014]2724號，簡稱《指導意見》)，“PPP模式是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。”總體看，兩部委給出的PPP基本框架大方向一致，只是細節上有所差異。對于PPP模式中社會資本的定義，根據財政部《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南(試行)的通知》(財金[2014]113號，簡稱《操作指南》)，“社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，而不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業”。而發改委《政府和社會資本合作項目通用合同指南(2014版)》(簡稱《合同指南》)中“簽訂項目合同的社會資本主體，應是符合條件的國有企業、民營企業、外商投資企業、混合所有制企業，或其他投資、經營主體”，社會資本包括了國有企業，但沒有進一步的限定。

　　2. 國內PPP的分類

　　根據財政部的《操作指南》，PPP模式可按“收入來源”和“公共職責[ 公共職責，指規劃、設計、建造、融資、運營管理、維護、用戶服務。]和項目轉移程度”進行分類。按照“收入來源”，PPP模式可分為使用者付費模式、政府付費模式、可行性缺口補貼模式[ 可行性缺口補助，指使用者付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報，而由政府以財政補貼、股本投入、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予社會資本或項目公司的經濟補助。](混合模式)。按照“公共職責和項目轉移程度”，PPP模式可分為委托運營(Operations & Maintenance/O&M)、管理合同(Managing Contract/MC)、租賃-運營-移交(Lease-Operate-Transfer/LOT)、轉讓-運營-移交(Transfer-Operate-Transfer/TOT)、改建-運營-移交(Rehabilitate-Operate-Transfer/ROT)、建設-運營-移交(Build-Operate-Transfer/BOT)、建設-擁有-運營(Build-Own-Operate/BOO)，以上各個類型按社會資本承擔風險由低到高排序，見表1。

　　根據發改委的《指導意見》，PPP模式按照“操作模式選擇”可分為經營性項目、非經營性項目和準經營性項目，與財政部“收入來源”分類基本對應。

　　若按照是否為存量項目來分類的話，對財政部和發改委述及的PPP操作方式可以進一步作如下分類(見圖1)，即存量項目可采用O&M、MC、LOT、TOT、ROT等方式建設運營，而新建項目可采用BOT、BOO等方式建設運營。

　　表1 PPP模式分類定義及區別

　　圖1 PPP模式分類示意圖

　　資料來源：聯合資信整理

　　目前，我國常見的PPP項目類型主要是BOT模式。隨著BOT模式的發展，此模式又可分為傳統BOT模式和PPP-BASED BOT模式[ 日本國土資源部于1999年發布了《BOT項目中政府和企業責任分攤導則》，強調了政府參與BOT項目建設運營、分擔項目風險的重要性，并于2003年率先提出了PPP-BASED BOT模式。];二者的最大區別在于PPP-BASED BOT模式強調政府非盈利性資金的主動參與。與傳統BOT模式相比，PPP-BASED BOT模式的組織結構見圖2，其主要創新之處：①政府除了為項目提供相關支持外，更參與項目各階段工作(前期準備、融資、建設、運營等);②政府不是將項目非系統風險全部轉移給企業，而是與企業共同承擔風險，并承擔其最有能力承擔的部分風險;③政府為項目提供財政補助屬于公益支出，不要求回報。

　　圖2 PPP-BASED BOT模式組織結構圖

 

　　資料來源：根據公開資料，聯合資信整理

　　注：企業包括市場化的國有企業、民營企業、外資企業。

　　3. 國內PPP的適用范圍

　　根據財政部頒布的《通知》和《操作指南》，PPP模式適用于投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，各級相關部門應優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。財政部目前主推的PPP項目更傾向于經營性項目。

　　根據發改委頒布的《指導意見》，PPP模式主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城鎮化試點項目，應優先考慮采用PPP模式建設。與財政部PPP項目適用范圍相比，發改委目前主推的PPP項目適用范圍更廣，除了經營性項目外，還包括準經營性和公益性項目。同時發改委還重點提出優先考慮新型城鎮化試點項目，這需要PPP操作模式有進一步創新，比如汕頭濱海新城連片開發模式。

　　4. 國內PPP的作用

　　國內現階段大力推行的PPP模式不僅是一種融資方式，更是一種管理方式。一方面，PPP能激活市場上大量的社會資本，一定程度上緩解政府債務負擔;另一方面，PPP能引入社會資本方的先進技術、設備和管理方法，以降低項目成本，提高公共產品的生產運營效率和公共服務質量。

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