PPP模式具有三重政策目標

發布日期：2015-06-12來源：21世紀經濟報道編輯：宋珍珍

[摘要]

　　近期，國發〔2014〕43號文(《關于加強地方政府性債務管理的意見》)中規定的地方舉借或化解債務問題兩大政策工具逐步進入政策發力期。一方面，財政部召開全國會議、部署《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》(國辦發〔2015〕42號)的貫徹落實，發改委公開發布近2萬元的PPP項目庫，各地方政府紛紛出臺實施方案，形成PPP推進的熱潮。此外，繼3月份下達第1批一萬億置換債券額度后，近日財政部又下達了第2批一萬億置換債券額度。其中，財政部有關負責人在就下達第2批置換債券額度有關問題答記者問時談到，“增量融資部分，優先采取政府和社會資本合作模式，不能采取政府和社會資本合作模式的，由地方政府依法發行政府債券解決”。

　　PPP之所以成為地方增量融資的首選，精髓在于打通股權與債權的市場聯系，從而暢通了社會資本的進入通道，進而可以建立更靈活的市場化投融資機制。換言之，PPP模式的獨特優勢在于可以實現債權與股權的有機轉換。無獨有偶，債權轉股權恰恰是國企改革三年脫困的“三大殺手锏”之一，對國企脫困發揮了非常重要的作用。盡管存在諸多不同，國企的“債轉股”經驗仍可以啟發我們更好地理解PPP的政策目標。

　　1999年，國務院決定在工、農、中、建四大國有商業銀行分別組建金融資產管理公司，并作為投資主體，對符合條件的國有企業實施“債轉股”。據統計，截至2005年6月，除軍工企業外，經國務院批準債轉股方案的企業有561戶，轉股額3769億元，其中，完成注冊組建新公司的企業444戶，占79%(參見邵寧主編《國有企業改革實錄(1998-2008)》)。經過“債券股”，企業的資產負債結構大為優化，資產負債率大幅下降，獲得了休養生息和提質增效的機會，為企業脫困和改革贏得時間。盡管短期來看，債權投資者承擔了一定的利息損失，但從長遠來看，“債轉股”更好地實現了各方投資者的利益。

　　PPP模式的核心包括項目協議、股權協議和融資協議，是“債轉股”思路新的應用領域和應用方式。其中，股權結構中處理好國資與社會投資之間的關系至關重要。因此，PPP模式的有效運行亟需地方國資的主動變革和積極參與，既可以更好地保護社會投資者的利益，又實現了國資的有序進出和保值增值。

　　初步來看，從國發〔2014〕43號文到國辦發〔2015〕42號文，PPP的政策目標已由“化解地方政府性債務風險”，進一步提升為“化解債務風險”和打造“雙引擎”并舉，實現了目標的積極轉化，衍化出多重政策目標。而從國企改革的歷史經驗進一步思考的話，PPP的政策目標蘊含于地方債務、地方股權(國資)與社會資本的良性互動。一定意義上，對地方政府而言，PPP的有效運作承載著“剝離政府性債務”、“增加公共產品、公共服務”和“國資有進有退及保值增值”三重目標，這對中西部地區和縣域層面尤其具有借鑒意義。

【相關閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運營
• PPP模式助力九江治水 總投資達76.99億元
• 中國鐵建聯合體中標122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規范發