非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式研究

發(fā)布日期：2015-11-04來(lái)源：現(xiàn)代集團(tuán)基金管理部編輯：宋珍珍

[摘要]

　　 文/楊海亮

　　 一、引言

　　 當(dāng)前，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入人口老齡化快速發(fā)展階段，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年我國(guó)60歲以上的老年人口達(dá)2.12億，2020年將達(dá)到2.43億，2025年將突破3億，整個(gè)社會(huì)面臨較大的養(yǎng)老壓力。2013年9月國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)[2013]35號(hào))，對(duì)我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展進(jìn)行了總體部署，既明確了政府提供基本養(yǎng)老服務(wù)的職責(zé)，也提出了要充分發(fā)揮社會(huì)力量的主體作用，健全養(yǎng)老服務(wù)體系。2015年2月民政部、發(fā)改委等十部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》(民發(fā)[2015]33號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“實(shí)施意見(jiàn)”)，實(shí)施意見(jiàn)指出要支持社會(huì)資本采用采PPP等模式參與建設(shè)或發(fā)展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，鼓勵(lì)將政府投資舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是新建機(jī)構(gòu)，在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，交由社會(huì)力量來(lái)運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，財(cái)政部、發(fā)改委等部門相繼發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)[2015]42號(hào))等文件，鼓勵(lì)在養(yǎng)老服務(wù)類項(xiàng)目中推廣運(yùn)用PPP模式。

　　 政府和社會(huì)資本合作模式(PPP)是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)存在多種形式的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，基于PPP模式的內(nèi)涵和特征，本文主要對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老項(xiàng)目的PPP運(yùn)作模式進(jìn)行研究。

　　 二、非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的內(nèi)涵

　　 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《中國(guó)老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展報(bào)告(2014)》，根據(jù)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)出資與運(yùn)營(yíng)主體的不同，把中國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)劃分為四種主要類型，即公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、公建民營(yíng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，如表1所示。本章主要對(duì)民辦非營(yíng)利性、公建民營(yíng)型兩類非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本內(nèi)涵和特征進(jìn)行分析。

　　 1、公建民營(yíng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

　　 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)是指政府通過(guò)承包、委托、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等方式將政府擁有所有權(quán)，但尚未投入運(yùn)營(yíng)的新建養(yǎng)老設(shè)施，運(yùn)營(yíng)權(quán)交由企業(yè)、社會(huì)組織或者是個(gè)人的一種運(yùn)營(yíng)模式。具體而言，一般以下四類養(yǎng)老項(xiàng)目可采用公建民營(yíng)模式：(1)各級(jí)政府作為投資主體新建或購(gòu)置的養(yǎng)老設(shè)施;(2)各級(jí)政府以部分固定資產(chǎn)作為投資，吸引社會(huì)資本建設(shè)，約定期限后所有權(quán)歸屬政府所有的養(yǎng)老設(shè)施;(3)新建居民區(qū)按照規(guī)定配建并且移交給民政部門的養(yǎng)老設(shè)施;(4)利用政府其他設(shè)施改建的養(yǎng)老設(shè)施等。當(dāng)前，公建民營(yíng)模式已成為國(guó)內(nèi)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向，例如北京市2015年7月出臺(tái)了《北京市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)實(shí)施辦法》(京民福發(fā)[2015]268 號(hào))，明確北京市所有政府擁有所有權(quán)但尚未投入運(yùn)營(yíng)的新建養(yǎng)老設(shè)施，將逐步交由企業(yè)、社會(huì)組織或個(gè)人進(jìn)行運(yùn)營(yíng)。公建民營(yíng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)模式與公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的區(qū)別，在于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的所有權(quán)和運(yùn)營(yíng)權(quán)分離，政府不再包攬一切，而是交由社會(huì)資本方去管理和運(yùn)營(yíng)，政府向社會(huì)資本方支付相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)。2、民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)

　　 民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一般由社會(huì)資本方獨(dú)立舉辦或與政府方合作舉辦，為老年人提供非營(yíng)利性的養(yǎng)老服務(wù)，在民政部門注冊(cè)登記為“民辦非企業(yè)單位”。這類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)行成本除主要來(lái)源與入住者的繳費(fèi)外，政府的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼以及來(lái)自社會(huì)的捐贈(zèng)也是重要的組成部分。非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖然能享受到稅費(fèi)、用地等方面的優(yōu)惠政策，但對(duì)投資者而言，這類項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)和營(yíng)利方式受到了較大的限制。根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位的盈余與清算后的剩余財(cái)產(chǎn)只能用于社會(huì)事業(yè)，不得在成員中分配，不得具有營(yíng)利性。《實(shí)施意見(jiàn)》對(duì)此進(jìn)行了明確：民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)為捐資舉辦，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)享有對(duì)其資產(chǎn)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，捐資人(舉辦者)不擁有對(duì)所捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán);對(duì)于舉辦者沒(méi)有捐贈(zèng)而以租賃形式給予組織使用的固定資產(chǎn)、以及以借款方式投入組織運(yùn)營(yíng)的流動(dòng)資金，允許其收取不高于市場(chǎng)公允水平的租金和利息，行業(yè)管理部門和登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)此進(jìn)行必要監(jiān)管;民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)停辦后，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行清算，其剩余資產(chǎn)由民政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，原始捐資有增值的，經(jīng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)決策機(jī)構(gòu)同意并經(jīng)審計(jì)符合規(guī)定的，可對(duì)捐資人(舉辦者)給予一次性獎(jiǎng)勵(lì)。

　　 三、非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式

　　 在實(shí)踐中，PPP項(xiàng)目有著多種運(yùn)作模式，具體包括管理合同模式、委托運(yùn)營(yíng)模式、BOT模式(建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交)、BOO模式(建設(shè)-擁有-運(yùn)營(yíng))、TOT模式(移交-經(jīng)營(yíng)-移交)等。PPP項(xiàng)目沒(méi)有最佳的運(yùn)作模式，應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目自身特點(diǎn)和參與者的管理、技術(shù)、資金實(shí)力等因素，選擇合適的運(yùn)作方式并對(duì)之進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整。因此，本文根據(jù)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的基本特征，僅對(duì)該類項(xiàng)目的一般性PPP運(yùn)作模式進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述。

　　 1、公建民營(yíng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目的PPP運(yùn)作模式

　　公建民營(yíng)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)項(xiàng)目一般可采用BOT運(yùn)作模式，在該模式中，項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)歸政府所有。具體的運(yùn)作模式是，政府或政府授權(quán)部門通過(guò)采購(gòu)程序，選擇合適的社會(huì)資本方與政府指定的出資主體共同設(shè)立項(xiàng)目公司(SPV)，政府或政府授權(quán)部門授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)養(yǎng)老項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理。項(xiàng)目建設(shè)完成后，項(xiàng)目公司將相關(guān)養(yǎng)老設(shè)施提供給政府設(shè)立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，并由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)施的維修養(yǎng)護(hù);進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由項(xiàng)目公司進(jìn)行托管運(yùn)營(yíng)，向養(yǎng)老人群提供養(yǎng)老服務(wù)，并向服務(wù)對(duì)象收取一定的費(fèi)用;特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司需將項(xiàng)目資產(chǎn)無(wú)償移交給政府或政府指定部門。在這一模式中，項(xiàng)目公司的收入來(lái)源主要有以下幾個(gè)方面：(1)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的托管收入，該部分費(fèi)用一般由政府支付;(2)資產(chǎn)可用性服務(wù)收入(類租金)，該部分費(fèi)用一般由政府支付;(3)項(xiàng)目附帶的其他經(jīng)營(yíng)性收入;(4)為保證項(xiàng)目可行性，政府提供的可行性缺口補(bǔ)助。該類型項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式的基本框架和資金流向如下圖所示。

　　 2、民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的PPP運(yùn)作模式

　　 民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目一般可采用類似BOO的運(yùn)作模式，根據(jù)《實(shí)施意見(jiàn)》的規(guī)定，項(xiàng)目資產(chǎn)的所有權(quán)歸養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但實(shí)際運(yùn)作中投資者享有參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)重大事項(xiàng)管理、獲得合理回報(bào)等一列權(quán)利。具體的運(yùn)作模式是，政府或政府授權(quán)部門通過(guò)采購(gòu)程序，選擇合適的社會(huì)資本方與政府指定的出資主體共同設(shè)立項(xiàng)目公司(SPV)，政府或政府授權(quán)部門授予項(xiàng)目公司特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)養(yǎng)老設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理。項(xiàng)目建設(shè)完成后，項(xiàng)目公司以項(xiàng)目資產(chǎn)捐贈(zèng)或項(xiàng)目資產(chǎn)出租的形式來(lái)設(shè)立非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，前一種形式項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)歸養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，后一種形式項(xiàng)目資產(chǎn)所有權(quán)仍屬于項(xiàng)目公司;進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由項(xiàng)目公司進(jìn)行運(yùn)營(yíng)管理，向養(yǎng)老人群提供養(yǎng)老服務(wù)，并向服務(wù)對(duì)象收取一定的費(fèi)用，政府也需向養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)的運(yùn)營(yíng)補(bǔ)助;特許經(jīng)營(yíng)期滿后，項(xiàng)目公司可以選擇繼續(xù)運(yùn)營(yíng)或清算退出。在這一模式中，項(xiàng)目公司的收入來(lái)源主要有四個(gè)方面：(1)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的運(yùn)營(yíng)管理收入;(2)租金收入：根據(jù)《實(shí)施意見(jiàn)》的規(guī)定，以出租資產(chǎn)出租形式設(shè)立非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的，允許項(xiàng)目公司收取不高于市場(chǎng)公允水平的租金;(3)項(xiàng)目附帶的其他經(jīng)營(yíng)性收入;(4)為保證項(xiàng)目可行性，政府提供的可行性缺口補(bǔ)助。該類型項(xiàng)目PPP運(yùn)作模式的基本框架和資金流向如下圖所示。

　　 四、結(jié)語(yǔ)

　　 我國(guó)人口老齡化日益加深，整個(gè)社會(huì)面臨著較大的養(yǎng)老壓力，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)也面臨著廣大的市場(chǎng)機(jī)遇，社會(huì)資本已開(kāi)始積極介入養(yǎng)老項(xiàng)目的投資建設(shè)。同時(shí)，政府方面不斷加對(duì)大養(yǎng)老事業(yè)的支持力度，出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)性政策，這些都為養(yǎng)老PPP項(xiàng)目的發(fā)展提供了良好的環(huán)境。養(yǎng)老PPP項(xiàng)目一般具有較強(qiáng)的社會(huì)公益性，需要遵循特定的法律法規(guī)進(jìn)行建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理，特別是非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的性質(zhì)和社會(huì)資本對(duì)投資回報(bào)的要求有一定的沖突，更加需要對(duì)這類項(xiàng)目的運(yùn)作模式和交易結(jié)構(gòu)進(jìn)行科學(xué)合理的設(shè)計(jì)。本文對(duì)這類PPP項(xiàng)目的運(yùn)作模式進(jìn)行了一般性的論述，為這類PPP項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作提供一定的參考。

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