文/溫來成
地方投融資平臺轉型發展的重要途徑之一,就是開展政府和社會資本合作(PPP)項目建設運營。轉型發展既是投融資平臺公司難得的發展機遇,也是不得不面對的挑戰。
困惑
據國家審計署審計結果,到2013年6月底,全國地方政府共有7170家投融資平臺公司,這些公司在管理體制、股權結構、資產負債、業務領域、經營績效等方面,存在較大差異,只有部分從事基礎設施建設經營,且有一定收益和現金流的投融資平臺,目前才有可能從事PPP項目的建設和運營。且這類公司由于自身特點,在開展PPP項目建設運營過程中,還面臨著很多難題。
投融資平臺自身法人治理結構問題。在投融資平臺公司發展中,由于其特殊的背景和主要承擔為地方政府融資的任務,投融資平臺只是在形式上具有法人實體而已。雖然符合公司法等關于募集資金的基本要求,但公司法人治理結構不健全,董事長、總經理等主要管理人員大多為現任公務員。如投融資平臺直接隸屬于市政府,則董事長或總經理為主管副市長;如隸屬于財政局,則董事長或總經理為財政局局長;如隸屬于各類經濟技術開發區,則董事長或總經理為管委會主任等等。這種狀況,在承擔政府融資功能的情況下尚可運行,但在實現轉型發展的過程中,這種公司治理結構,難以適應PPP項目建設運營的需要。
投融資平臺自身債務的處置問題。經過債務甄別后,凡是有對應建設項目、有現金流、企業有償還能力的投融資平臺債務,甄別為企業債務,由企業承擔還本付息責任,劃清了和地方政府財政的關系,財政部門不再為這類債務兜底,投融資平臺再融資也不具有政府信譽背景。因而在轉型開展PPP業務過程中,投融資平臺公司需要妥善處置自身債務問題。需根據不同項目,選擇不同的債務償還方式。通過PPP項目的建設和運營,落實企業舉借債務的償債資金來源,防止債務違約,維護企業信譽,實現可持續發展。
投融資平臺PPP項目的選擇
投融資平臺在開展PPP項目建設和運營過程中,還面臨著存量項目還是新建項目的選擇問題。存量項目往往已形成生產和服務能力,收益和風險較為明確,但在推行PPP模式過程中,無論是轉讓所有權,還是采取租賃、改擴建等方式,還面臨著經營管理人員和職工的阻力等障礙。對于新建項目,就投融資平臺自身而言,可按照現行政策指南進行規范操作,無歷史包袱,但還需要考慮在已有債務負擔的情況下為新項目融資、擔保,以及未來預期收益不確定等問題。
如何選擇優秀的戰略合作者
對有資金、技術、人才和管理優勢的私營企業而言,在目前PPP法律制度不健全、地方政府信譽不高的情況下,他們對PPP項目持觀望態度者居多。而目前簽約較多的央企、各地國企,也面臨著國企改革過程中的一些政策性不確定因素。因而投融資平臺在轉型發展中,通過招投標等方式尋找優秀的合作者,需要一個過程,面臨著各種挑戰。
對策
由于投融資平臺大部分項目的公益性,以及PPP模式的特點,部分投融資平臺可轉型從事PPP項目建設和運營,針對上述存在的問題和困難,需要從地方政府和投融資平臺公司兩個層面,積極推進這項工作。
地方政府以職能轉變和資產重組為重點,推動投融資平臺轉型發展。首先,加快地方政府職能轉變步伐,劃清政府與市場的界限,改革公共物品和公共服務供給方式。對有一定收益和現金流的準公共物品項目,優先采用PPP方式,吸引社會資本投資,充分利用社會資本管理、資金和技術等優勢,提高公共服務質量和效率,為投融資平臺轉型發展創造空間。
其次,加大對政府投融資平臺公司資產重組力度,將具有公益性的基礎設施和公用事業資產,集中到一家或兩家平臺公司集中經營,并大力推廣PPP模式。據統計,有的一級地方政府擁有十多個投融資平臺,分交通、水利、農業等不同行業進行經營,且70%左右的投融資平臺是區縣級政府所有,資產重組是開展PPP項目建設和運營的重要前提條件。
最后,在財稅政策、人事制度、社會保障制度等方面,支持投融資平臺公司進行改革改制,建立現代企業制度,推行PPP模式。另外,地方政府也需要加大投融資平臺PPP項目的推介、招商力度,加快投融資平臺轉型發展的步伐。
投融資平臺以體制機制改革為突破口,推動PPP業務,實現轉型發展。對開展PPP建設運營的投融資平臺公司而言,需要通過公司體制機制的徹底改革,以實現轉型和跨越發展,為地方企業和居民提供優質公共服務。
一是完善公司治理結構。根據公司法和有關法律制度要求,建立健全企業董事會、監事會和總經理等法人治理結構,轉換職工身份,現任公務人員退出管理階層,實現管理人員職業化,理順和業務主管部門、國有資產管理部門的關系,以對接開展PPP業務對投融資平臺公司內部決策、管理的要求。
二是向PPP項目公司合理轉移債務和風險。在投融資平臺公司資產結構中,除公司建立初期財政注資、劃撥的資產外,投融資平臺經營項目大多是通過舉債建設的。在推行PPP模式過程中,對于在建項目,或者已建成的存量項目,投融資平臺需要向PPP項目公司合理轉移債務和風險。
三是投融資平臺PPP項目堅持以存量項目為主兼顧新建項目的原則。鑒于2008年以來我國地方政府投融資平臺數量、債務增加較快,還本付息壓力較大的實際狀況,在投融資平臺轉型發展PPP業務的過程中,堅持以存量項目為主兼顧新建項目的原則,通過出售產權、租賃等方式,推動投融資平臺已建成,或者在建項目與社會資本投資者開展合作,交由項目公司建設和經營,投融資平臺收回投資后優先還本付息,有剩余資金再進行新項目建設,從而有效降低投融資平臺債務負擔,減少違約風險。在存量項目選擇中,也需要考慮項目對社會資本投資者的吸引力,要能使其得到合理回報。否則,推行PPP模式也可能只是一廂情愿,很難達到預期目的。
四是以招投標的方式選擇最佳合作者。在我國現行PPP政策指南中,PPP項目采購可以適用政府采購法規定的各種采購方式,如招投標采購、磋商性采購等等,但相比較而言,采用招投標采購方式,可充分發揮市場競爭優勢,在眾多的投標者中選擇最合適的合作者,進行PPP項目的建設運營,這也是PPP模式成敗的關鍵環節之一。
由于歷史原因,投融資平臺公司往往掌握了地方重要的供電、供水、供氣、橋梁、道路、公共交通等重要設施和公用事業,如果合作方中途破產倒閉或出現違約行為,會對地方經濟社會產生重大影響。因而在PPP項目推廣過程中,不能急于求成,草率簽約,而要扎實推進,精心選擇合作者,保證項目建設運營達到預期效果,為地方經濟社會發展提供優質公共服務。
(作者系中央財經大學中財-鵬元地方財政投融資研究所執行所長、教授、博導。)
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