農(nóng)業(yè)：PPP模式應(yīng)用的新藍(lán)海

發(fā)布日期：2016-03-07來源：元亨祥經(jīng)濟(jì)研究院編輯：宋珍珍

[摘要]

　　資本是逐利的，PPP模式的本質(zhì)是政府與私人合作，為社會(huì)提供公共服務(wù)，共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，又要讓社會(huì)資本的參與方有利可圖，這樣才能共贏。目前政府對(duì)中國(guó)農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入不足，又無法獨(dú)立承擔(dān)大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，之前社會(huì)資本沒有大規(guī)模的進(jìn)入農(nóng)業(yè)，一是因?yàn)槠渌a(chǎn)業(yè)利潤(rùn)率較高，二是因?yàn)橹袊?guó)的農(nóng)村土地制度不明晰，不敢進(jìn)入。現(xiàn)在中國(guó)工業(yè)企業(yè)利潤(rùn)率下滑、市場(chǎng)又處于“資產(chǎn)荒”時(shí)期，農(nóng)村土地確權(quán)制度逐漸建立，為農(nóng)業(yè)建設(shè)引入PPP模式奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　一、農(nóng)業(yè)PPP正當(dāng)時(shí)

　　2003年前農(nóng)業(yè)處于社會(huì)資本不進(jìn)入、政府投入少的階段，2003年后政府逐漸加大了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入、社會(huì)資本少量進(jìn)入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的需要。總體而言現(xiàn)在農(nóng)業(yè)仍處于政府投入不足、社會(huì)資本不敢大規(guī)模進(jìn)入的階段，之所以出現(xiàn)這種狀況在于之前土地所有權(quán)、使用權(quán)不明晰，土地?zé)o法流轉(zhuǎn)的狀況，而這種狀況正在逐漸得到改善。

　　(一)制度可行性

　　之前中國(guó)農(nóng)村的土地制度讓農(nóng)民對(duì)土地只有使用權(quán)沒有所有權(quán),且使用權(quán)是否可流轉(zhuǎn)也沒有明確的答案，農(nóng)村土地要素市場(chǎng)配置一直是人們關(guān)注的要點(diǎn)，具體包括農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革、土地確權(quán)登記頒證工作、耕地保護(hù)和補(bǔ)償制度等問題。目前改革的思路逐漸明晰，具體見下表。

　　2015 年12 月24至25日中央農(nóng)村工作會(huì)議在京召開，會(huì)議總結(jié)了十二五時(shí)期三農(nóng)工作，并部署2016 及十三五時(shí)期農(nóng)村工作。會(huì)議提出用發(fā)展新理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，重要議題包括：著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革;推動(dòng)糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、農(nóng)林牧漁結(jié)合、種養(yǎng)加一體、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展;保障糧食安全;農(nóng)業(yè)支持政策要向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體傾斜;完善農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格機(jī)制和收儲(chǔ)政策等。由以上政策變遷可以看出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)正在逐漸形成，且為改革的重點(diǎn)，社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)市場(chǎng)的制度性障礙逐漸得到清理。

　　(二)農(nóng)業(yè)適合做PPP的原因

　　1.農(nóng)業(yè)投資的特點(diǎn)適合PPP項(xiàng)目

　　農(nóng)業(yè)適合PPP模式取決于其自身的投資特點(diǎn)與回報(bào)率。總體而言有以下幾點(diǎn)。

　　第一，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資改造的特點(diǎn)適合PPP項(xiàng)目。規(guī)模化農(nóng)業(yè)初期投資大，但使用期長(zhǎng)，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入一直不足，政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投資力度也有弱化的趨勢(shì)。由于投入不足，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后、老化陳舊，很難對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供持續(xù)的保障和促進(jìn)作用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力很難有大的提高。尤其是水利、道路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬太多，因此會(huì)造成初期投資大的特征，可農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施卻具有使用周期長(zhǎng)的特點(diǎn)，一旦建成，便可長(zhǎng)期使用，且規(guī)劃得宜，便不存在浪費(fèi)現(xiàn)象。

　　第二，農(nóng)業(yè)市場(chǎng)容量巨大，農(nóng)產(chǎn)品消費(fèi)具有不可替代性，且潛在需求巨大，如對(duì)綠色健康食品的需求日益增長(zhǎng)，這一特點(diǎn)可以為投資提供穩(wěn)定的收益保障，與PPP要求長(zhǎng)期收益穩(wěn)定的特點(diǎn)不謀而合。

　　第三，投資收益率。農(nóng)業(yè)企業(yè)收益率很難與新興行業(yè)相比，如TMT、新材料等行業(yè)企業(yè)。后者可以小資金投入獲取大收益，而農(nóng)業(yè)企業(yè)的增長(zhǎng)卻是以規(guī)模整合或自然增長(zhǎng)為特點(diǎn)的，投資于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)很難有暴利的機(jī)會(huì)。但目前農(nóng)業(yè)行業(yè)的收益率超出社會(huì)平均收益率，且在農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)的情況下收益穩(wěn)定有保障，穩(wěn)定增長(zhǎng)可期，這恰恰是社會(huì)資本所需要的。

　　第四，目前對(duì)農(nóng)業(yè)投資的現(xiàn)狀適合PPP項(xiàng)目。目前對(duì)農(nóng)業(yè)投資呈現(xiàn)出前后兩端比重大的情況，即前端投資種子種苗、后端投農(nóng)產(chǎn)品深加工及品牌化的企業(yè)多，而投資于土地規(guī)模整合、規(guī)模化生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施改造的資本不多。之所以出現(xiàn)這種狀況，原因在于之前土地使用權(quán)不明晰，社會(huì)資本不敢大規(guī)模進(jìn)入。目前這一障礙已經(jīng)逐漸得到清理，政府方面也希望社會(huì)資本進(jìn)入、也有誠(chéng)意與社會(huì)資本合作，打通農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的產(chǎn)業(yè)鏈。另外土地收益的屬性也適合社會(huì)資本進(jìn)入，土地永遠(yuǎn)是稀缺的，而土地進(jìn)行整合、可以規(guī)模化生產(chǎn)后的收益是穩(wěn)定的，適合社會(huì)資本的進(jìn)入。

　　2.政策支持

　　目前我國(guó)政府不但推進(jìn)了土地確權(quán)工作，也鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)。如2016年1月4日國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的指導(dǎo)意見。意見明確提出鼓勵(lì)社會(huì)資本投入農(nóng)業(yè)，對(duì)社會(huì)資本投資建設(shè)連片面積達(dá)到一定規(guī)模的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、生態(tài)公益林等，允許在符合土地管理法律法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃、依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)、堅(jiān)持節(jié)約集約用地的前提下，利用一定比例的土地開展觀光和休閑度假旅游、加工流通等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。能夠商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的農(nóng)村服務(wù)業(yè)，要向社會(huì)資本全面開放。積極引導(dǎo)外商投資農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。

　　總結(jié)以上幾點(diǎn)，不難看出，農(nóng)業(yè)會(huì)是PPP模式應(yīng)用的新領(lǐng)域。

　　二、農(nóng)業(yè)PPP市場(chǎng)前景廣闊

　　(一)土壤修復(fù)

　　目前我國(guó)耕地污染日益加劇，土壤污染也日甚一日，在此背景下國(guó)家相繼出臺(tái)了一系列的政策來扶持土壤修復(fù)行業(yè)的發(fā)展，如國(guó)務(wù)院、發(fā)改委、環(huán)保部、財(cái)政部、國(guó)土資源部等部門密集出臺(tái)一系列的土壤修復(fù)政策，目前，我國(guó)待修復(fù)的污染場(chǎng)地?cái)?shù)量非常之多，保守估計(jì)超過50萬塊。2013年全國(guó)土壤修復(fù)領(lǐng)域企業(yè)由 200多家增至500多家，產(chǎn)值達(dá)140億元。我國(guó)有待修復(fù)的土壤污染面積為3.83億畝，土壤修復(fù)市場(chǎng)超6萬億元，僅耕地修復(fù)市場(chǎng)潛在容量就達(dá)到3.8 萬億，空間巨大。

　　(二)政府補(bǔ)貼

　　中央對(duì)三農(nóng)問題向來重視，對(duì)三農(nóng)補(bǔ)貼的項(xiàng)目也逐漸增多，2015年中央累計(jì)對(duì)三農(nóng)補(bǔ)貼的政策達(dá)50項(xiàng)目，明確具體補(bǔ)貼金額的政策有21項(xiàng)，金額合計(jì)2066.5896億元，具體項(xiàng)目與金額如下表。

　　(數(shù)據(jù)來源于民生證券研究報(bào)告：6 萬億藍(lán)海待開發(fā)，土壤修復(fù)成環(huán)保下一個(gè)風(fēng)口)

　　以往對(duì)城鎮(zhèn)和工業(yè)領(lǐng)域的投資很大，對(duì)農(nóng)業(yè)投資的欠賬較多，現(xiàn)在城鎮(zhèn)和工業(yè)領(lǐng)域重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象高企，投資效率下滑，在此背景下，我們預(yù)期政府對(duì)于農(nóng)業(yè)的投資補(bǔ)貼與力度會(huì)大幅增強(qiáng)。

　　(三)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)市場(chǎng)

　　國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人2月18日表示，將在資金整合、投融資方面加大創(chuàng)新力度，大規(guī)模推進(jìn)“十三五”高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)“十三五”農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)做出更大貢獻(xiàn)。據(jù)悉高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)每畝需要投入1000-2000元，初步估算，10億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)需要投資1至2萬億。

　　三、PPP在農(nóng)業(yè)中的模式

　　(一)初級(jí)模式

　　參與方為政府與社會(huì)資本，形如BT、BOT、BOOT、BOO等形式，社會(huì)資本參與農(nóng)田水利建設(shè)，或從事休閑旅游項(xiàng)目開發(fā)，或進(jìn)行耕田土壤修復(fù)以公私合營(yíng)等形式達(dá)到雙贏目的。

　　案例：仁懷市PPP模式

　　2014年仁懷市政府分別與臺(tái)灣今日景藝生物科技公司和香港東升科技集團(tuán)正式簽訂合作協(xié)議，打造企業(yè)投資與政府配套、農(nóng)民適當(dāng)自籌的投資模式，目的是實(shí)現(xiàn)整體規(guī)劃、整體流轉(zhuǎn)、整體運(yùn)營(yíng)、利益分享。其項(xiàng)目概算總投資為6.25億元，其中，企業(yè)投資3.45億元，占總投資的55.2%;政府組織投資 2.4億元，占38.4%;農(nóng)民自籌0.4億元，占6.4%，利用PPP運(yùn)作模式，使政企民三方組成了真正意義上的利益共同體。這兩個(gè)項(xiàng)目建成后，除了種植的農(nóng)產(chǎn)品外，觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游形成的風(fēng)景點(diǎn)會(huì)產(chǎn)生門票收入，公司與市政府對(duì)收益進(jìn)行分成，市政府的分成將全部劃拔給項(xiàng)目所在地的鎮(zhèn)、村，主要用于壯大集體經(jīng)濟(jì)、完善服務(wù)功能，同時(shí)，政府將根據(jù)企業(yè)投資計(jì)劃和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，按照約定的比例配套投入建設(shè)。這種方式減輕了政府財(cái)政和融資的壓力，降低了企業(yè)參與公共領(lǐng)域項(xiàng)目的門檻，也減少了農(nóng)民改善環(huán)境的投入負(fù)擔(dān)。

　　(二)中級(jí)模式

　　在農(nóng)田土地確權(quán)、土地長(zhǎng)期自由流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，農(nóng)戶以土地入股，社會(huì)資本進(jìn)行一攬子的土地修復(fù)、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、政府進(jìn)行補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)。參與者及流程如下。

　　(三)高級(jí)模式

　　高級(jí)模式類似聯(lián)合體模式，參與者眾多，農(nóng)戶以土地入股或提供勞動(dòng)力，社會(huì)資本以資本入股，政府提供補(bǔ)貼，另外的參與者還有農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷商、銀行、基金證券等。農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷商預(yù)先提供定單、銀行提供貸款，并將未來土地的收益進(jìn)行資產(chǎn)證券化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資本的退出，即社會(huì)資本、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷商、基金證券聯(lián)合參與。模式成功的核心在于土地確權(quán)與土地集中經(jīng)營(yíng)。

　　四、農(nóng)業(yè)PPP的主要瓶頸及國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

　　長(zhǎng)期來看，雖然PPP模式在農(nóng)業(yè)中的前景廣闊，但短期內(nèi)仍有許多問題與障礙。

　　(一)土地使用權(quán)期限不明晰

　　目前雖然土地確權(quán)工作在逐步推進(jìn)，但對(duì)土地使用權(quán)的期限到底有多久卻沒有明確的說法，各地也不盡相同，國(guó)家并沒有立法明確對(duì)農(nóng)村土地承包的使用權(quán)限，而PPP模式適用于長(zhǎng)期項(xiàng)目，因此這也造成了目前PPP在農(nóng)業(yè)應(yīng)用中呈現(xiàn)前后兩端重，即對(duì)前端投資種子種苗、后端投資農(nóng)產(chǎn)品深加工及品牌化的企業(yè)多，而投資于土地規(guī)模整合、規(guī)模化生產(chǎn)、基礎(chǔ)設(shè)施改造的資本不多，深層原因還是在于土地的使用期限不明晰。

　　(二)土地使用權(quán)限分散

　　目前我國(guó)農(nóng)村土地仍以農(nóng)戶為單位，進(jìn)行承包經(jīng)營(yíng)，呈現(xiàn)出分散化的特點(diǎn)，很難進(jìn)行規(guī)模化生產(chǎn)，有投資意向的往往受“釘子戶”困擾，一個(gè)自然村的土地集中受到釘子戶的困擾便很難成片經(jīng)營(yíng)，一個(gè)鄉(xiāng)至一個(gè)縣的土地更難集中規(guī)模化使用。

　　(三)政府補(bǔ)貼分散化、權(quán)屬不清晰

　　中央與地方政府對(duì)三農(nóng)有各種補(bǔ)貼，但這各種補(bǔ)貼的對(duì)象是承包者，如良種補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼直接發(fā)放給首次承包人，而不是土地種植者手中，這便造成補(bǔ)貼給不種田人，而種田人得不到補(bǔ)貼的現(xiàn)象，PPP模式進(jìn)入農(nóng)業(yè)后，政府補(bǔ)貼給誰的問題尤為突出，并沒有明確。

　　(四)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒

　　結(jié)合我國(guó)目前的狀況，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)借鑒主要有美國(guó)的立法與補(bǔ)貼政策、日本政府的宏觀調(diào)控及法國(guó)土地集中政策。

　　1.美國(guó)立法及補(bǔ)貼

　　為了全方位的規(guī)范和引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展，美國(guó)政府主要是通過立法與補(bǔ)貼政策促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，如政府每隔5年就出臺(tái)一個(gè)“農(nóng)業(yè)法案”計(jì)劃，作為今后5年農(nóng)業(yè)科研、教育、推廣的綱領(lǐng)與依據(jù);另外，美國(guó)農(nóng)業(yè)科技研究局根據(jù)美國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的情況，制定6年農(nóng)業(yè)科技發(fā)展計(jì)劃，與農(nóng)業(yè)法案相銜接;通過國(guó)家稅收、補(bǔ)貼、價(jià)格干預(yù)、信貸管理以及產(chǎn)量定額分配等手段，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)與農(nóng)業(yè)內(nèi)部資源配置保持有效調(diào)節(jié)。

　　2.日本政府的宏觀調(diào)控

　　日本分散的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)能迅速納入現(xiàn)代化的軌道，主要是依靠日本政府的全面干預(yù)和強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控政策。日本在其國(guó)內(nèi)工業(yè)化達(dá)到一定水平后，在20世紀(jì) 60年代中期及70年代初期對(duì)農(nóng)業(yè)實(shí)行反哺政策，如提高農(nóng)業(yè)固定資產(chǎn)裝備水平、加速農(nóng)村建設(shè)等，進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整、擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模、提高農(nóng)村組織水平等。

　　3.法國(guó)土地集中政策

　　二戰(zhàn)結(jié)束后，法國(guó)政府通過了土地改組政策，加速了土地的集中，實(shí)質(zhì)是國(guó)家高價(jià)收買沒有生產(chǎn)力農(nóng)戶的土地，轉(zhuǎn)賣給經(jīng)營(yíng)者或工業(yè)企業(yè)家去經(jīng)營(yíng)，70年代后，為了加速農(nóng)業(yè)用地的集中，法國(guó)政府又對(duì)農(nóng)民發(fā)放終生養(yǎng)老金，促使44萬老年農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)，僅此一項(xiàng)就集中了900多萬公頃的土地，相當(dāng)于全部農(nóng)用土地的四分之一，與此同時(shí)，為了防止矛盾的尖銳化，避免社會(huì)動(dòng)蕩，又通過一系列政策，對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)離開農(nóng)業(yè)的青壯年進(jìn)行培訓(xùn)或發(fā)放培訓(xùn)費(fèi)用，對(duì)老年農(nóng)民發(fā)放退休金;實(shí)行免費(fèi)醫(yī)療等，為土地集中使用打下了基礎(chǔ)。

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