PPP模式下企業的“合”與“并”——以軌道交通產業為例

發布日期：2016-03-23來源：南京卓遠資產管理有限公司編輯：宋珍珍

[摘要]

　　深圳地鐵集團與萬科達成戰略合作一事自宣布以來便引起了業界內外的廣泛關注。此次二者的結合一方面開辟了我國軌道交通產業拓展的新路徑，同時，也讓我們更加關注在產業發展過程中，PPP模式與產業發展規律的關系。我們認為，PPP模式在一定程度上鼓勵企業在發展過程中進行產業鏈縱向延伸，但這種縱向延伸實際上存在一定邊界，當企業內部整合成本過高時，采取企業之間的聯合將是企業發展的更加路徑。

　　國外軌道交通建設與運營發展“四大模式”

　　軌道交通作為準公共產品，雖然具有長期穩定、持續增長的票價收入，但是由于前期投資大、回收期長，因此收支在短期內不能達到平衡。鑒于此，發達國家在軌道交通建設與運營方面主要采取了以下模式：

　　政府出資建設與運營

　　歐美國家的軌道交通系統客流密度比較小，盈利的可能性較小。同時，軌道交通票價以體現福利性為主，運營收入遠遠不能抵償運營成本，完全要靠政府的補助金支持日常運營與維護，因此多數歐美國家采取了“政府直接投資建設軌道交通系統，并由非盈利性的公共團體代表政府管理城市軌道交通”的模式。采用這種模式的典型國家有美國紐約及法國巴黎。

　　圖1. 紐約軌道交通系統運營模式

　　公私合作建設、私人企業運營

　　早期倫敦軌道交通建設模式與紐約模式相同，但1977年之后，英國軌道交通系統完成私有化改革，并提出了“多種經濟成分參與進行地鐵升級改造”的公私合作模式，其發展具有“公司多元化投資、私人企業運營”的特點。在倫敦地鐵升級改造項目中，SSL、 BCV和JNP3家公司獲得了30年的特許經營權，同時，項目采用了使用設計-建造-融資-運營的DBFO模式，三家公司分別負責不同類別的地鐵的維護和修復，倫敦地鐵公司進行運營與票務，由基礎設施公司進行地鐵系統維護， 基礎設施公司的回報由固定資產和業績決定，并由健康安全執委會進行監督。

　　圖2. 倫敦軌道交通系統運營

　　政府出資建設，國有企業經營

　　韓國漢城的軌道交通發展采用了“政府投資建設，政府競爭運營”模式，具體來說，漢城的軌道交通系統由政府出資修建，建成運營時委托兩家及以上的國有企業進行運營管理。在同一個城市內兩家以上的軌道交通運輸企業通過招投標的方式獲得新線路的建設及經營權。漢城軌道交通主要由漢城地下鐵公司(SMSC)、漢城快速軌道交通公司(SMART)兩家國有公司運營。軌道交通從運輸稅務系統得到補助金，其中燃料稅是運輸稅務系統資金的主要來源。同時，政府也注入額外的資金發行債券。

　　圖3. 漢城軌道交通系統運營模式

　　私人投資建設與運營

　　私人投資建設與運營模式模式中，私人企業通過與政府簽訂特許權協議，取得軌道交通的建設與運營管理的權利，同時政府主要監督私人軌道交通企業的建設與運營管理。泰國曼谷輕軌項目采用私人投資建設、政府監管的BOT投資模式后，有效通過民間資本的參與來解決公共基礎設施投資領域的資金短缺問題。這種模式往往在地區發展具自然壟斷性質的交通類基礎設施時能取得較好效果。

　　圖4. 曼谷軌道交通系統運營

　　卓遠點評：以上四種模式中，模式一完全由政府包辦，體現了軌道交通作為公共產品其為民眾服務的福利性，但該模式缺乏市場競爭，管理較為滯后，同時政府財政壓力較大，很容易出現“基礎設施運營危機(Wendell C. Lawther)”;模式二政府建設、管理占主導，同時公司進行項目的運營管理，體現了軌道交通發展的福利性和商業性，這種模式在我國也較為適用;模式三政府出資建設，體現了軌道交通的福利性，同時國企管理在一定程度上提高了服務水平，但也可能由于政府干預過多而存在效率低下的問題;模式四完全私人投資，政府完全沒有風險和財政壓力，可以充分激發私人投資者嚴格控制建設和運營成本，但在完全市場化的背景下政府難以保證軌道交通的公共福利事業的本質。

　　PPP實踐“倒逼“企業突破原有商業模式

　　2014年以來，中央政府大力推動社會資本進入公公服務領域，鼓勵PPP模式的發展，各地方政府、金融機構與民營企業等社會資本紛紛參與，使得PPP模式現今成為基礎設施建設與市政公用事業領域中最為高效的資源配置方式之一。

　　在全國各地PPP項目如火如荼的推廣及發展過程中，軌道交通成為PPP模式發展的熱點。目前財政部已經發布了兩批次、共233個PPP示范項目。其中軌道交通項目19個，總投資達到3827億元，占全部示范項目投資額的45.62%。

　　圖5. 財政部PPP示范項目中的軌道交通項目統計表

　　從 PPP項目實踐中我們看到，大多數軌道項目要求社會資本提供全生命周期的服務，比如說“EPC+BOT”模式，就是集合“投資、融資、設計、建設、運營、移交”等一系列工作，近乎要求企業能“打通產業鏈上下游，最大化實現產業鏈的縱向延伸”，這就需要傳統的軌道交通企業改變原有的商業模式，逐步打造建設能力、運營能力為一體的綜合類公司。

　　案例

　　國內某機車集團

　　在發展之初，作為鐵路機車車輛和城市軌道交通車輛及相關產品設計制造的重要企業，其在我國軌道交通裝備行業中具有重要的行業地位和影響力;隨著市場發展，該集團逐步走出工程總承包路徑，即整合了工程建設、設備、信號等職能;隨著PPP和TOD興起，其逐步又發展出置業、金融、運營等一系列輔助職能。這種“產業鏈上下游一體化”的發展模式也逐步成為我國軌道產業鏈中的大部分企業競相學習的發展模式。

　　企業發展的“四象限模型”

　　正如城市-城市群發展規律一樣，在環境飛速變化的時代，未來企業競爭將不再是企業與企業之間的競爭，而將更偏向于企業組團/群與企業組團/群之間的競爭。我們關注的是，在PPP模式下，產業類企業的發展模式是否符合產業企業的一般發展規律?

　　從動態能力理論出發，我們將企業視為能力集合體，其應由本質的核心能力與輔助的能力構成。其中，本質的核心能力是指具有特殊的協同作用、不可模仿性與不可競爭性等特征的能力，如南車集團的車輛制造技術與香港鐵路有限公司的運營能力;輔助能力是指不具特殊性并且競爭性較弱的能力。根據Langlois和Robertson的研究，企業的產業鏈延伸邊界取決于內部的輔助能力的開發成本(生產成本)和把輔助能力從市場上購入的成本(交易成本或者治理費用)的比較。由于外包能獲得市場交易所具的優勢并降低內部不確定性，因此，在企業發展到一定規模時，內部輔助能力的開發成本將大于從市場上購入輔助能力的成本。此時，綜合類公司的輔助功能擴展將面臨“產業鏈延伸邊界”。再進一步發展，企業可能面臨資源浪費與效率低下等問題。從這點來說，公司若一味縱向拓展產業鏈，超過延伸邊界之后便不能產生更多效益，相反將帶來更大的內部整合成本。

　　卓遠認為：從產業分工與集聚的一般規律出發，由于產業集聚成本與效益不斷變化，并非所有采用PPP模式的項目都適合整合為產業綜合體，PPP項目聯合也不一定能實現產生效益最大化。那么，在PPP模式發展中，哪些行業企業的發展路徑以產業綜合體合適，而哪些又以產業分工-集聚模式較為合適呢?由于企業的專業化水平對產業集聚都會產生積極影響，而分工對產業集聚作用的大小受到企業生產規模、企業的專業化水平及企業之間的溝通成本等因素約束。因此，我們假設在采用PPP模式的項目中，產業分工-集聚模式與企業專業化水平、企業規模有一定聯系，以此利用邊際效益等模型來說明PPP項目中產業分工-集聚模式的合理應用。

　　圖6. PPP項目產業分工集聚模式情景分析

　　上述表明，PPP模式中綜合類公司的不斷壯大有悖于產業分工與集聚規律。

　　當企業規模大、專業化水平較小時，各方面的優勢不足決定了企業集聚帶來的效益不會由于分工無限提高，而集聚成本將由于企業的規模增大而增加，因此不利于聯合體形成，相反更適于在企業內部擴展產業鏈形成綜合類公司;

　　當企業規模小、企業專業化水平較小時，由于集聚帶來的效益低于成本，因此發展綜合類公司可能更具一定優勢;

　　當企業規模較小、專業化水平較高的情況下，企業能發揮自身的最大優勢，形成聯合體進行競爭具有一定影響;

　　當企業規模較大、專業化水平較高的情況下，一方面企業內部功能擴展的成本將增高，另一方面，由于集聚效應和規模效應的存在，形成綜合類公司之后獲得的效益也愈發明顯。

　　值得注意的是，由動態能力理論可知，對于任意企業來說，企業內部輔助能力的開發都面臨著邊界效應。因此，一旦綜合類公司的縱向產業鏈延伸到極限階段時，其整合成本將大大超過其內部整合效益。

　　表1. PPP項目產業分工集聚模式情景分析

　　軌道交通產業從投資建設到運營階段中，具有投資數額巨大且回收年限長的特性，決定了軌道交通產業企業必須具備較大的規模;同時軌道交通產業自身具有的技術復雜性決定了其產業企業的專業化水平必須達到一定的標準。因此，軌道交通產業企業的分工集聚模式應符合情景二“企業規模大、專業化水平高”的特征。即，在一定邊界內，軌道交通產業企業可憑借其聚集效應與專業性發展產業鏈縱向延伸，但當其延伸到邊界時，其整合成本將大大超過其內部整合效益，在此情況下，軌道交通產業企業之間進行合作才能更大程度實現產業的發展及效率的提升。如圖7所示：

　　圖7.企業產業鏈延伸成本變化圖

　　(作者根據企業成本函數模型整理，數據來源：趙建華，“產業鏈核心企業技術集成能力影響其縱向邊界的研究[D]，東北大學工商管理學院，2013)

　　建議

　　上述表明，在PPP模式的發展演進過程中，眾多產業綜合體(平臺公司)的核心產業和輔助產業之間差距明顯，雖然其強調了企業內部部門之間的聯系，但在功能發揮上可能不能達到最優水平。而產業的分工-集聚模式能夠克服產業鏈縱向延伸的“邊界效應”，在PPP模式下的軌道交通項目中最大化發揮效益。在此，為了使PPP模式能盡量減少對產業發展的擾動，同時為軌道交通企業提供更多發展方式的選擇，我們建議，在軌道交通產業的PPP項目的交易結構設計中，可采用物理層面的“A+B”模式或時間層面的“A+B”模式。

　　物理層面的“A+B”模式

　　在我國公權力逐漸放開的階段，軌道交通建設并不再僅僅是政府全權管理的事務;同時，隨著我國軌道交通建設企業的逐漸成長與發展，如今我國已有部分企業有能力承擔軌道交通的建設工程。在今后軌道交通產業發展的過程中，社會資本將可能逐漸取代原來政府的職能，而政府將更多扮演監督者的角色。鑒于此，我們認為，與英國倫敦軌道交通運營模式和我國現有的“政府建設+社會資本運營”的A+B模式不同，該物理“A+B”模式為“社會資本建設+社會資本運營”，其更強調社會資本本身的專業性。

　　物理層面的“A+B”模式具體做法是將軌道交通項目交由社會資本方組建的PPP公司來完成，該PPP公司又由建設公司A與運營公司B組合，政府可考慮入股。A公司主要負責開洞、軌道敷設與車站建設等工程的投資與建設，以及軌道交通車輛、信號等資產的投資、制造等內容;B公司主要負責項目的運營，包括軌道交通項目的運營和維護。政府部門與PPP公司簽訂特許經營協議，在A公司建設完成并投入運營以后，在項目的成長期，A公司將其投資所形成的資產無償或以象征性的價格租賃給B公司，為PPP項目公司實現正常投資收益提供保障;在項目的成熟期，A公司可通過調整租金的形式回收資金并平衡PPP公司在后期項目帶來的收益與前期的支出成本，政府若在前期入股則可參與收益的分配并其監督作用;在項目特許期結束后，PPP項目公司將全部資產移交給政府或續簽經營合同。

　　時間層面的“A+B”模式

　　時間層面的“A+B”模式一方面強調了資金的靈活性及產業發展的適應性。首先，現階段我國鮮有“同時具備優秀的建設與運營能力”的綜合類公司，因此，A、B兩包在時間上的差距不僅能為專業化的社會資本提供更多分工合作的機會，同時也增加了資金運轉的靈活性。另一方面，時間層面的“A+B”模式將項目的培育也充分考慮在內，通過A公司完成項目建設及項目的初期運營與培育，以保證軌道交通項目的性能及安全性;B公司利用其專業的運營技術，可保證軌道交通項目能在高水平的建設基礎上迅速提升其服務水平。

　　時間層面的“A+B”模式具體做法是將軌道交通項目按照時間序列分為A、B包。A包即政府與社會資本共同出資組建SPV，負責軌道交通項目的投資與建設，包括開洞、軌道敷設與車站建設等工程的投資與建設，以及軌道交通車輛、信號等資產的投資、制造和運營和維護等內容;B包即專門負責軌道交通的運營與維護;A包項目周期參照建設時間長度預測，在項目建設期內，A包主要負責項目建設，政府主要起監督作用，當項目建成后的兩年內，社會資本A的主要功能從“建設”過渡到“維護”，此時開始逐步引入B包并對A包實行逐步退出機制。舉例來說，若項目特許經營權為30年，那么A包的特許經營期周期為10年，B包的特許經營期為22年，在第8年時，項目建設完成，逐漸開始引入B包同時A包逐漸退出，第10年時，軌道交通項目已運營兩年，此時，A包已全部退出，B包主要負責項目運營，政府起監督作用。在項目特許期結束后，PPP項目公司將全部資產移交給政府或續簽經營合同。

　　網運分離，動態并網

　　在軌道交通領域，將上述兩種模式結合并進行實踐的“網運分離，動態并網”在徐州軌道項目中得到了很好的設計應用，其基本概念為：將項目基礎設施的建設養護和客運服務的運營及維護，分別通過PPP方式進行運作。如下圖：

　　圖8.“網運分離，動態并網模式”的實踐

　　該模式很好的解決了社會資本進入的門檻，提升了財政補貼的效果，值得借鑒。

　　注：參考邢佶勇關于《軌道項目網運分離PPP運作的路徑探索》研究成果

　　[本文在撰寫過程中得到了畢馬威邢佶勇先生的支持與幫助]

　　作者供職于南京卓遠研究中心

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