私募資金參與PPP項(xiàng)目的法律依據(jù)及模式

發(fā)布日期：2016-04-05來(lái)源：網(wǎng)絡(luò)來(lái)源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　作者：賀德峰 國(guó)浩天津

　　一、私募基金參與PPP項(xiàng)目的法律依據(jù)

　　(一)國(guó)務(wù)院層面的規(guī)定

　　1、《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》[國(guó)發(fā)(2014)60號(hào)](以下簡(jiǎn)稱“重點(diǎn)領(lǐng)域投資指導(dǎo)意見(jiàn)”)“十、充分發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)帶動(dòng)作用”第“(三十四)改進(jìn)政府投資使用方式”規(guī)定：“在同等條件下，政府投資優(yōu)先支持引入社會(huì)資本的項(xiàng)目，根據(jù)不同項(xiàng)目情況，通過(guò)投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，支持社會(huì)資本參與重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)。抓緊制定政府投資支持社會(huì)投資項(xiàng)目的管理辦法，規(guī)范政府投資安排行為。”

　　第“(三十六)推進(jìn)農(nóng)業(yè)金融改革”規(guī)定：“探索采取信用擔(dān)保和貼息、業(yè)務(wù)獎(jiǎng)勵(lì)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償、費(fèi)用補(bǔ)貼、投資基金，以及互助信用、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)等方式，增強(qiáng)農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場(chǎng)(林場(chǎng))、專業(yè)大戶、農(nóng)林業(yè)企業(yè)的貸款融資能力和風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。”

　　第“(三十八)鼓勵(lì)發(fā)展支持重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)的投資基金”規(guī)定：“大力發(fā)展股權(quán)投資基金和創(chuàng)業(yè)投資基金，鼓勵(lì)民間資本采取私募等方式發(fā)起設(shè)立主要投資于公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域開(kāi)發(fā)、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)等領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)投資基金。政府可以使用包括中央預(yù)算內(nèi)投資在內(nèi)的財(cái)政性資金，通過(guò)認(rèn)購(gòu)基金份額等方式予以支持。”——2014年11月16日

　　2、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)<財(cái)政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)>的通知》[國(guó)辦發(fā)(2015)42號(hào)](以下簡(jiǎn)稱“合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)”)“五、政策保障”第“(二十一)完善財(cái)稅支持政策”規(guī)定：“積極探索財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資金和金融資本參與政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目的有效方式。中央財(cái)政出資引導(dǎo)設(shè)立中國(guó)政府和社會(huì)資本合作融資支持基金，作為社會(huì)資本方參與項(xiàng)目，提高項(xiàng)目融資的可獲得性。探索通過(guò)以獎(jiǎng)代補(bǔ)等措施，引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。落實(shí)和完善國(guó)家支持公共服務(wù)事業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，公共服務(wù)項(xiàng)目采取政府和社會(huì)資本合作模式的，可按規(guī)定享受相關(guān)稅收優(yōu)惠政策。鼓勵(lì)地方政府在承擔(dān)有限損失的前提下，與具有投資管理經(jīng)驗(yàn)的金融機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立基金，并通過(guò)引入結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)，吸引更多社會(huì)資本參與。”——2015年5月19日

　　(二)國(guó)務(wù)院部委的規(guī)定

　　1、《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》(發(fā)改投資(2014)2724號(hào))(以下簡(jiǎn)稱“合作指導(dǎo)意見(jiàn)”)“六、強(qiáng)化政府與社會(huì)資本合作的政策保障”第“(四)做好綜合金融服務(wù)”規(guī)定：“鼓勵(lì)項(xiàng)目公司或合作伙伴通過(guò)成立私募基金、引入戰(zhàn)略投資者、發(fā)行債券等多種方式拓寬融資渠道。”——2014年12月02日

　　2、《國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行關(guān)于推進(jìn)開(kāi)發(fā)性金融支持政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》[發(fā)改投資(2015)445號(hào)](以下簡(jiǎn)稱“資本合作有關(guān)工作的通知”)“二”規(guī)定：“各省(區(qū)、市)發(fā)展改革部門(mén)要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，積極引入外資企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、中央企業(yè)、地方國(guó)企等各類市場(chǎng)主體，靈活運(yùn)用基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，推進(jìn)建立多元化、可持續(xù)的PPP項(xiàng)目資金保障機(jī)制。”——2015年3月10日

　　(三)特別領(lǐng)域的規(guī)定

　　1、《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)加快發(fā)展若干政策措施》[國(guó)辦發(fā)(2015)45號(hào)](以下簡(jiǎn)稱“社會(huì)辦醫(yī)政策措施”)“　　二、拓寬投融資渠道”第“(六)豐富籌資渠道”規(guī)定：“……鼓勵(lì)地方通過(guò)設(shè)立健康產(chǎn)業(yè)投資基金等方式，為社會(huì)辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供建設(shè)資金和貼息補(bǔ)助……”——2015年6月11日

　　2、《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)海綿城市建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》[國(guó)辦發(fā)(2015)75號(hào)](以下簡(jiǎn)稱“推進(jìn)海綿城市建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)”)“四、完善支持政策”第“(十一)完善融資支持”規(guī)定：“將海綿城市建設(shè)中符合條件的項(xiàng)目列入專項(xiàng)建設(shè)基金支持范圍。支持符合條件的企業(yè)通過(guò)發(fā)行企業(yè)債券、公司債券、資產(chǎn)支持證券和項(xiàng)目收益票據(jù)等募集資金，用于海綿城市建設(shè)項(xiàng)目。”——2015年10月11日

　　3、《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生計(jì)生委、民政部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、國(guó)土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、全國(guó)老齡辦、中醫(yī)藥局關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》[國(guó)辦發(fā)(2015)84號(hào)](以下簡(jiǎn)稱“推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見(jiàn)”)“四、保障措施”第“(八)完善投融資和財(cái)稅價(jià)格政策”規(guī)定：“……有條件的地方可通過(guò)由金融和產(chǎn)業(yè)資本共同籌資的健康產(chǎn)業(yè)投資基金支持醫(yī)養(yǎng)結(jié)合發(fā)展。用于社會(huì)福利事業(yè)的彩票公益金要適當(dāng)支持開(kāi)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合服務(wù)……”——2015年11月18日

　　二、私募基金參與PPP項(xiàng)目法律規(guī)定簡(jiǎn)述

　　根據(jù)現(xiàn)有行政法規(guī)、部委規(guī)章和相關(guān)政策性文件的規(guī)定，關(guān)于私募基金參與PPP項(xiàng)目的規(guī)定呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

　　1、PPP監(jiān)管機(jī)構(gòu)總體態(tài)度是鼓勵(lì)和支持的;

　　2、參與PPP項(xiàng)目的主要是政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金;

　　3、私募基金參與PPP項(xiàng)目尚無(wú)具體的細(xì)則規(guī)定。

　　通過(guò)對(duì)國(guó)務(wù)院的相關(guān)行政法規(guī)、政策規(guī)定以及歸口管理的發(fā)改委和財(cái)政部的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行梳理，可以發(fā)現(xiàn)截至目前，關(guān)于非政府引導(dǎo)基金和母基金外的其他私募基金參與PPP項(xiàng)目的規(guī)定主要有(1)《重點(diǎn)領(lǐng)域投資指導(dǎo)意見(jiàn)》，及(2)《合作指導(dǎo)意見(jiàn)》，至少該兩項(xiàng)規(guī)定中并未區(qū)分一般的私募投資基金和政府引導(dǎo)基金，但是不夠細(xì)化，操作性不強(qiáng);對(duì)于特殊領(lǐng)域，如海綿城市建設(shè)、養(yǎng)老和醫(yī)療等的PPP項(xiàng)目，更加強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金的參與。

　　三、私募基金參與PPP的主要模式

　　結(jié)合現(xiàn)有實(shí)際操作案例，私募基金參與PPP項(xiàng)目主要是通過(guò)投資地方政府納入到PPP框架下的項(xiàng)目公司股權(quán)的方式間接投資。實(shí)踐中，一般是中央部門(mén)或省級(jí)人民政府發(fā)起設(shè)立引導(dǎo)基金，再以引導(dǎo)基金作為杠桿引入商業(yè)銀行等擁有大量低成本資金的金融機(jī)構(gòu)成立母基金(一般為某產(chǎn)業(yè)基金總規(guī)模的10%)，再以該母基金投資于項(xiàng)目基金，在這個(gè)過(guò)程中，實(shí)際上進(jìn)行了兩輪杠桿融資，一般私募基金是通過(guò)參與投資母基金或跟隨母基金投資于項(xiàng)目公司或者具體的PPP項(xiàng)目，目前已經(jīng)出現(xiàn)的模式主要有三種，以下分述之。

　　該模式下，由金融機(jī)構(gòu)聯(lián)合地方國(guó)企發(fā)起成立有限合伙基金，一般由金融機(jī)構(gòu)做LP 優(yōu)先級(jí)，地方國(guó)企或平臺(tái)公司做LP 的次級(jí)，金融機(jī)構(gòu)指定的股權(quán)投資管理人做GP。這種模式下整個(gè)融資結(jié)構(gòu)是以金融機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的。

　　該模式簡(jiǎn)圖如下：

　　模式二：實(shí)業(yè)資本主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)基金模式

　　該模式下，有建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力的實(shí)業(yè)資本發(fā)起成立產(chǎn)業(yè)投資基金，該實(shí)業(yè)資本一般都具有建設(shè)運(yùn)營(yíng)的資質(zhì)和能力，在與政府達(dá)成框架協(xié)議后，通過(guò)聯(lián)合銀行等金融機(jī)構(gòu)成立有限合伙基金，對(duì)接項(xiàng)目。

　　該模式簡(jiǎn)圖如下：

　　模式三：政府主導(dǎo)型產(chǎn)業(yè)基金模式

　　該模式下，由中央部委牽頭或省級(jí)政府層面出資成立引導(dǎo)基金，再以此吸引金融機(jī)構(gòu)資金，合作成立產(chǎn)業(yè)基金母基金。各地申報(bào)的項(xiàng)目，經(jīng)過(guò)金融機(jī)構(gòu)審核后，由地方財(cái)政做劣后級(jí)，母基金做優(yōu)先級(jí)，杠桿比例大多為1:4。地方政府做劣后，承擔(dān)主要風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目需要通過(guò)省政府審核。

　　該模式簡(jiǎn)圖如下：

　　從以上三種模式來(lái)看，并不存在直接依靠私募基金主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金，可能的原因是：

　　(1)PPP項(xiàng)目具有較強(qiáng)的政策性，由政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)基金具有政策方面的優(yōu)勢(shì);

　　(2)PPP項(xiàng)目一般融資需求高，由資金實(shí)力雄厚，資金成本低的商業(yè)銀行牽頭成立產(chǎn)業(yè)基金具有資金和信用優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)性較強(qiáng);

　　(3)由具備建設(shè)能力的實(shí)業(yè)企業(yè)在承接PPP項(xiàng)目后主導(dǎo)成立特定項(xiàng)目基金，投資方向明確，預(yù)期收益測(cè)算可能性較高;

　　(4)尚處于籌備期和建設(shè)期的PPP項(xiàng)目存在較大的不穩(wěn)定性，項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)較高，一般作為財(cái)務(wù)投資人的私募基金不直接參與項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，在無(wú)政府引導(dǎo)基金、母基金、實(shí)業(yè)資本基金等的帶動(dòng)下，私募基金投資PPP項(xiàng)目有所顧忌。

　　四、私募基金參與PPP項(xiàng)目的方式

　　(一)直接投資PPP項(xiàng)目

　　私募基金直接投資的PPP項(xiàng)目一般具有以下特點(diǎn)：

　　1、一般是具有長(zhǎng)期穩(wěn)定需求的項(xiàng)目，如供水、供電等不可或缺的市政服務(wù)項(xiàng)目;

　　2、建成后一般具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，即一般為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目;

　　3、參與各方法律地位明確，操作成熟，便于通過(guò)合同明確各方權(quán)責(zé)利;

　　4、投資規(guī)模需求大，市場(chǎng)化程度高。

　　(二)投資于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)公司

　　投資于PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)公司主要是通過(guò)對(duì)公司的股權(quán)進(jìn)行投資，此種模式是私募股權(quán)投資基金的典型投資模式，但在PPP項(xiàng)目中，該種投資模式整體投資風(fēng)險(xiǎn)較高，回報(bào)率較高。

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