英國(guó)政府與社會(huì)資本合作( PPP)項(xiàng)目的決策體系研究

發(fā)布日期：2016-06-01來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　一、引言

　　英國(guó)是世界上較早引入社會(huì)資本開發(fā)公共項(xiàng)目、提供公共服務(wù)的國(guó)家之一。自1986年英法海底隧道項(xiàng)目開始至今，英國(guó)創(chuàng)新并實(shí)施了多種社會(huì)資本開發(fā)公共項(xiàng)目的建設(shè)模式，形成了一系列政策操作的規(guī)范性文件，建立了獨(dú)特的項(xiàng)目審批、決策、論證和評(píng)估體系。英國(guó)PPP 的決策機(jī)制創(chuàng)立時(shí)間最早，實(shí)施期限最長(zhǎng)，積累的經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)也相對(duì)豐富。2014 年以來，中國(guó)推行的一系列PPP 政策以及PPP 立法準(zhǔn)備工作很大程度上參考了英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)。尤其是中國(guó)在PPP 項(xiàng)目決策過程中，財(cái)政部推行的“物有所值評(píng)價(jià)”機(jī)制( 中國(guó)財(cái)政部，2015a，2015b) 與英國(guó)PPP 的核心制度安排沒有根本不同。基于以上原因，有必要對(duì)英國(guó)PPP 決策體系加以研究。

　　二、背景介紹: 英國(guó)PPP 政策和項(xiàng)目決策體系的產(chǎn)生與演變

　　英國(guó)PPP 的政策發(fā)展、決策思路和決策理念經(jīng)歷過大體四個(gè)階段。

　　第一階段，PPP 政策準(zhǔn)備和項(xiàng)目試點(diǎn)階段( 1972—1992 ) 。1972 年港英政府以BOT 建設(shè)了紅磡隧道，開創(chuàng)了以私人資本開發(fā)公共項(xiàng)目的先河。在PPP 政策的試行階段，英國(guó)政府管理部門面對(duì)的核心問題是PPP 項(xiàng)目的規(guī)劃決策問題。針對(duì)該問題，英國(guó)財(cái)政部高級(jí)專員萊利(William Ryrie) 提出了兩個(gè)原則，又稱萊利法則( Ryrie Rules)。萊利法則設(shè)定了使用私人資本開發(fā)公共項(xiàng)目的兩個(gè)前提條件: 一是只有當(dāng)私人和社會(huì)資本的項(xiàng)目方案比公共部門的傳統(tǒng)投資方案更高效的情況下，PPP 模式才能用于公共項(xiàng)目或公共服務(wù)的開發(fā)建設(shè)。其基本思路是，私營(yíng)部門的融資借貸成本比政府的融資成本高得多，只有用PPP模式所實(shí)施的項(xiàng)目開發(fā)管理效率遠(yuǎn) 高于傳統(tǒng)政府公共項(xiàng)目的開發(fā)模式時(shí)，才能抵消其高額的融資成本。萊利法則第一條為私人資本設(shè)置了較高的準(zhǔn)入門檻，對(duì)PPP 私人投資者和運(yùn)營(yíng)商的綜合管理、建設(shè)運(yùn)營(yíng)和科技創(chuàng)新能力提出了較高的要求。萊利法則第一條的核心思想后來為工黨政府借鑒，成為“物有所值評(píng)價(jià)”量化分析機(jī) 制的理論基礎(chǔ)。萊利法則的第二條是，每當(dāng)?shù)胤秸胍欢〝?shù)量的私人資本，其地方公共投資財(cái)政預(yù)算的撥款將相應(yīng)地減少數(shù)額。由于萊利法則嚴(yán)格的準(zhǔn)入條件， 使得很多潛在的PPP 項(xiàng)目不能通過政府的審核批準(zhǔn)，成為PPP 模式大規(guī)模推行的主要障礙。梅杰的保守黨政府在1986和1992 年間逐步廢除了萊利法則。

　　第二階段，私人融資計(jì)劃( Private Finance Initiative，PFI) 正式推行階段

　　(1992—1997)。1992 年，私人融資計(jì)劃( PFI) 是英國(guó)保守黨梅杰政府為吸引社會(huì)和私人資本開發(fā)公共項(xiàng)目推出的一項(xiàng)重要政策，是PPP 的一種形式。其代表模式是以特許經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的DBFO ( 即設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資與運(yùn)營(yíng)) 方式。英國(guó)財(cái)政部于1992 年成立了私人融資委員會(huì)(Private Finance Panel) ，并在1994 年制定了一條決策原則，即“普遍適用原則” ( Universal Rule) 。普遍適用原則要求英國(guó)地方政府和各中央部委在開發(fā)公共項(xiàng)目時(shí)，必須首先考慮利用私人和社會(huì)資本的可能性 。換言之，在可以利用私人資本的情況下，政府應(yīng)該盡量使用私人資本。保守黨政府的主要思路是，充分利用市場(chǎng)或社會(huì)力量推動(dòng)公共項(xiàng)目或公共服務(wù)的開發(fā)。公共項(xiàng)目或公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)對(duì)私營(yíng)部門更加開放，準(zhǔn)入門檻應(yīng)該更低。從1994 年起，政府將交通、醫(yī)療、教育、政府信息系統(tǒng)和司法( 監(jiān)獄) 行業(yè)作為PPP 模式的實(shí)施重點(diǎn)。

　　第三階段，PPP 模式大規(guī)模推行階段( 1997—2011 年) 。在工黨執(zhí)政時(shí)期，PPP 政策以及各種具體操作模式得以全面實(shí)施。其政策導(dǎo)向和決策思路可以概括為: 標(biāo)準(zhǔn)化、程序化、制度化與規(guī)范化。工黨政府一上臺(tái)，在1998 年初就全面繼承了保守黨政府的PFI 政策，并建立了專門制定與管理PPP 政策的政府機(jī)構(gòu)。這包括，成立了以財(cái)政部PPP 處( PFITaskforce，后更名為PPP Unit) 為首的政策制定與決策單位、以英國(guó)合作伙伴關(guān)系公司( Partnerships UK，簡(jiǎn)稱PUK) 為中心的政策執(zhí)行與推廣部門、以政府商務(wù)部 為主導(dǎo)的政策實(shí)施指導(dǎo)部門以及推廣地方政府PPP 模式和項(xiàng)目的指導(dǎo)部門“地方伙伴關(guān)系”協(xié)會(huì)( LocalPartnerships) 。在工黨政府大力推行下，對(duì)PPP 的管理構(gòu)架基本建成。同時(shí)，作為PPP 模式推行與管理的核心步驟，使相關(guān)政策標(biāo)準(zhǔn)化、實(shí)踐操作細(xì)則程序化和規(guī)范化也是英國(guó)政府的工作重點(diǎn)。財(cái)政部PPP 處就具體PPP 決策程序和實(shí)施流程頒布了一系列規(guī)范的可操作性文件，使得地方與中央部委實(shí)施時(shí)有了可操作的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。尤其是在2004 年，英國(guó)財(cái)政部推出了專門針對(duì)PPP 模式的《物有所值評(píng)價(jià)方法》，獨(dú)創(chuàng)了對(duì)PPP 模式進(jìn)行規(guī)范化評(píng)估、論證和決策的方法體系(Treasury，2006) 。在工黨執(zhí)政的14 年間，PPP 政策得以大規(guī)模推廣，涉及幾乎所有公共部門與行業(yè)。截止至2012 年，英國(guó)PPP 項(xiàng)目數(shù)量超過700 個(gè)，合計(jì)引入私人資本超過540 億英鎊，約占同期公共項(xiàng)目投資額的三分之一左右(Treasury，2012c) 。

　　第四階段，PPP 政策及決策機(jī)制修正與改良階段( 2011 年至今) 。自2011年英國(guó)保守黨與自民黨聯(lián)合政府上臺(tái)以來，聯(lián)合政府對(duì)工黨執(zhí)政時(shí)期所推行的PPP 政策和項(xiàng)目進(jìn)行了評(píng)估與反思 。針對(duì)過去因英國(guó)政府對(duì)PPP 項(xiàng)目監(jiān)管不嚴(yán)、合同設(shè)計(jì)不合理而出現(xiàn)的公共資金浪費(fèi)問題，英國(guó)首相辦公室提出了效率改善與成本節(jié)約的計(jì)劃，進(jìn)而對(duì)PPP 項(xiàng)目的合同和項(xiàng)目執(zhí)行情況進(jìn)行了整改。在該階段，英國(guó)政府對(duì)相關(guān)PPP 政策的治理結(jié)構(gòu)和審批程序進(jìn)行了一定的調(diào)整。首先，撤消了財(cái)政部PPP 處，轉(zhuǎn)而設(shè)置英國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施局(InfrastructureUK，IUK) 統(tǒng)一負(fù)責(zé)PPP 的政策推行。其次，賦予首相辦公室大項(xiàng)目局( MajorProject Agency) 大型且復(fù)雜PPP 項(xiàng)目的審批權(quán)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較大的PPP 項(xiàng)目也提高了相應(yīng)的審查門檻 。第三，英國(guó)財(cái)政部推出了“第二代私人融資計(jì)劃” ( Private Finance 2，PF2 ) 。該政策的主要特點(diǎn)在于，政府方開始以少量參股的方式，主動(dòng)參與到PPP 項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理過程中，加強(qiáng)對(duì)PPP 項(xiàng)目的監(jiān)管和合作，而不是像之前放手不管。第四，對(duì)于此前爭(zhēng)議較大的物有所值評(píng)價(jià)機(jī)制進(jìn)行了重大修改，將物有所值評(píng)價(jià)的定量分析部分刪除，待修訂后重新頒布具體評(píng)估細(xì)則。以上PPP 政策演變分為四個(gè)階段，只是為敘述方便，實(shí)際彼此存在某種交叉，并非嚴(yán)格意義上的劃分。

　　三、文獻(xiàn)綜述與回顧: 英國(guó)PPP 項(xiàng)目決策體系的構(gòu)成

　　( 一) PPP 項(xiàng)目的管理框架與決策程序

　　1. PPP 項(xiàng)目的管理框架

　　截止2014 年底，英國(guó)PPP 項(xiàng)目的運(yùn)作主要涉及下述機(jī)構(gòu)或部門: 首相辦公室、財(cái)政部、地方合作伙伴關(guān)系協(xié)會(huì)、中央政府各行業(yè)主管部委、政府商務(wù)部、地方政府公共采購(gòu)部門或財(cái)政部門、下議院公共賬目委員會(huì)、審計(jì)署。

　　其中，地方政府或中央各部委均可作為PPP 項(xiàng)目的發(fā)起者，提出PPP 項(xiàng)目申請(qǐng); 英國(guó)財(cái)政部的PPP 政策推廣部門與英國(guó)地方合作伙伴關(guān)系協(xié)會(huì)一道負(fù)責(zé)對(duì)公共與私營(yíng)部門進(jìn)行PPP 事務(wù)的項(xiàng)目指導(dǎo)與政策咨詢工作; 此外，財(cái)政部審批部門與首相辦公室負(fù)責(zé)PPP 項(xiàng)目的事前論證評(píng)估，是PPP 項(xiàng)目的最高決策主體。英國(guó)政府商務(wù)部負(fù)責(zé)PPP 項(xiàng)目的公共采購(gòu)程序與采購(gòu)方式的合規(guī)性審查以及過程監(jiān)督。下議院公共賬目委員會(huì)、審計(jì)署則負(fù)責(zé)事后績(jī)效評(píng)估與審計(jì)。PPP政策及項(xiàng)目的管理結(jié)構(gòu)如圖1 所示。

　　圖1 英國(guó)PPP 政策及項(xiàng)目的管理框架

　　2. PPP 項(xiàng)目的決策流程

　　英國(guó)PPP 項(xiàng)目的主要決策流程有7 個(gè)環(huán)節(jié): 第一，項(xiàng)目的發(fā)起。英國(guó)PPP項(xiàng)目通常由地方政府或中央政府各部委發(fā)起。PPP 項(xiàng)目的篩選和初步準(zhǔn)備及需求分析由地方政府或部委的財(cái)政部門或?qū)Ｂ歅PP 中心承擔(dān)。第二，PPP 項(xiàng)目的準(zhǔn)備。在項(xiàng)目的準(zhǔn)備過程中，英國(guó)地方合作伙伴關(guān)系協(xié)會(huì)或財(cái)政部基礎(chǔ)設(shè)施局負(fù)責(zé)相關(guān)PPP 項(xiàng)目的咨詢和指導(dǎo)工作，尤其是關(guān)于PPP 項(xiàng)目的挑選、初步?jīng)Q策過程中的疑問排除及審批文件的編制等。第三，PPP 項(xiàng)目的初步遴選。英國(guó)的PPP 項(xiàng)目或項(xiàng)目群大都需要政府補(bǔ)貼或政府付費(fèi)，由于涉及到公共資金的使用，需要經(jīng)財(cái)政部基礎(chǔ)設(shè)施局和英國(guó)首相辦公室大項(xiàng)目局一同審核篩選(Treasury，2011a) 。地方政府發(fā)起的PPP 項(xiàng)目由地方政府相關(guān)部門報(bào)送英國(guó)財(cái)政部遴選及批復(fù)。第四，PPP 項(xiàng)目的初審。在地方政府或部委報(bào)送中央后，英國(guó)財(cái)政部或首相辦公室大項(xiàng)目局則委派工作人員對(duì)各PPP 項(xiàng)目的正式申請(qǐng)進(jìn)行評(píng)估和審，在與項(xiàng)目發(fā)起單位進(jìn)行溝通、協(xié)調(diào)，并經(jīng)過工作人員完善的基礎(chǔ)上，組織召開PPP 項(xiàng)目的論證會(huì)議。PPP 項(xiàng)目的論證評(píng)估會(huì)定期召開。由項(xiàng)目發(fā)起單位財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人或代表、有關(guān)部委代表、財(cái)政部工作人員、會(huì)議特聘專家等相關(guān)人士參加財(cái)政部( 或會(huì)同首相辦公室大項(xiàng)目局一道) 依照評(píng)審材料及評(píng)估結(jié)果與有關(guān)部門共同決定是否批準(zhǔn)該P(yáng)PP 項(xiàng)目，并指定管理人員對(duì)獲批項(xiàng)目進(jìn)行跟進(jìn)監(jiān)督。在PPP 項(xiàng)目通過了財(cái)政部的初審后，則進(jìn)入項(xiàng)目的招投標(biāo)及談判過程 。第五，PPP 項(xiàng)目公共采購(gòu)的指導(dǎo)與監(jiān)督。英國(guó)政府商務(wù)部( OGC) 負(fù)責(zé)指導(dǎo)或監(jiān)督所有公共項(xiàng)目的準(zhǔn)備與招投標(biāo)。招投標(biāo)須遵守歐盟和英國(guó)的公共項(xiàng)目招投標(biāo)及公共采購(gòu)的法律、文件和規(guī)定。同時(shí)，政府商務(wù)部作為相對(duì)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對(duì)公共項(xiàng)目尤其是PPP 項(xiàng)目進(jìn)行同行審查與過程監(jiān)督。第六，PPP 項(xiàng)目的最終審批。當(dāng)?shù)胤秸虿课谕瓿蒔PP 項(xiàng)目的招投標(biāo)并簽署合同后，須再次報(bào)送財(cái)政部審核并批準(zhǔn)。PPP 項(xiàng)目在政府與項(xiàng)目公司談判的過程中，若對(duì)標(biāo)準(zhǔn)通用PPP 合同模板條文進(jìn)行修改的，必須報(bào)財(cái)政部審批。第七，PPP 項(xiàng)目的審計(jì)及監(jiān)管。PPP 項(xiàng)目投入運(yùn)營(yíng)后，其績(jī)效或產(chǎn)出由英國(guó)審計(jì)署抽查并出具審計(jì)報(bào)告。英國(guó)審計(jì)署并不對(duì)所有PPP 項(xiàng)目績(jī)效情況進(jìn)行審查，但會(huì)對(duì)某些PPP 項(xiàng)目群及重大公共項(xiàng)目、或應(yīng)議會(huì)公共賬目委員會(huì)特別要求的項(xiàng)目進(jìn)行審查。其審計(jì)重點(diǎn)是: PPP 項(xiàng)目的建成是否達(dá)到預(yù)期的績(jī)效指標(biāo)或是否實(shí)現(xiàn)了預(yù)期的政策目標(biāo)，該項(xiàng)目相關(guān)公共支出是否“物有所值”。

　　由于英國(guó)審計(jì)署對(duì)英國(guó)議會(huì)下議院負(fù)責(zé)，其審計(jì)報(bào)告和結(jié)論須報(bào)送議會(huì)。議會(huì)各委員會(huì)將就PPP 項(xiàng)目在審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，對(duì)有關(guān)部門進(jìn)行問責(zé)、質(zhì)詢或監(jiān)督整改。議會(huì)和審計(jì)署對(duì)PPP 項(xiàng)目的督查及審計(jì)，促使政府部門對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行反思并提出相應(yīng)的解決方案。其最終結(jié)果或是對(duì)政策的改進(jìn)，形成新的制度、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)以及流程，使PPP 項(xiàng)目的決策、實(shí)施方案得到進(jìn)一步完善。

　　( 二) PPP 項(xiàng)目的決策原則與依據(jù)

　　在PPP 的政策設(shè)計(jì)、項(xiàng)目決策或項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估過程中，無論地方政府或中央政府都必須遵循“物有所值”的核心原則。“物有所值”的這一概念，不同的學(xué)者有不同的理解。一是認(rèn)為如果公共項(xiàng)目能實(shí)現(xiàn)“低成本、高效益、高效率和公平性” ( 4Es)的目標(biāo)，便可認(rèn)為該項(xiàng)目是“物有所值”的; 二是認(rèn)為“物有所值”是一個(gè)相對(duì)的概念，如果一項(xiàng)政策或一個(gè)項(xiàng)目，能以較小的成本取得較高的收益，或以相同的成本取得更高的收益，便可認(rèn)為該政策或項(xiàng)目是“物有所值”的。根據(jù)后者的理解，“物有所值”具有相對(duì)性，是一個(gè)綜合比較而得出的結(jié)論。就英國(guó)PPP 的語境來看，“物有所值”指的是在對(duì)項(xiàng)目的多種備選方案進(jìn)行比較之后選出的最優(yōu)方案，同時(shí)也是通過制度安排、取得最佳效果并最終實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的方案(National Audit Office，2011 ) 。備選方案既包括傳統(tǒng)的政府財(cái)政投資方式，也包括PPP 等由私人和社會(huì)資本參與的方式。

　　物有所值不僅是英國(guó)政府在公共服務(wù)或公共項(xiàng)目投資領(lǐng)域的績(jī)效評(píng)估原則，也是PPP 項(xiàng)目的核心決策原則。PPP 項(xiàng)目前期的物有所值評(píng)價(jià)會(huì)對(duì)后期的績(jī)效評(píng)估會(huì)產(chǎn)生重大的影響，同時(shí)也對(duì)后續(xù)PPP 項(xiàng)目的決策提供一定的參考依據(jù)。針對(duì)PPP 項(xiàng)目的決策要求，英國(guó)有關(guān)部門專門制定了PPP 項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)細(xì)則及辦法。這些細(xì)則和辦法均體現(xiàn)在以下文件中。 《綠皮書: 英國(guó)財(cái)政部公共項(xiàng)目投資手冊(cè)》 。該書直譯為《綠皮書: 政策評(píng)審、項(xiàng)目規(guī)劃與評(píng)估論證手冊(cè)》( 以下簡(jiǎn)稱《綠皮書》) 。英國(guó)所有公共項(xiàng)目或公共投資政策的起草、擬定、評(píng)估、論證和審核必須遵守財(cái)政部的規(guī)定。這些規(guī)定主要由《綠皮書》體現(xiàn)。《綠皮書》的主要目的在于，確保 中央部委或地方公共部門對(duì)所有公共項(xiàng)目的實(shí)施方案必須進(jìn)行考察比較，對(duì)將要實(shí)施的政策、項(xiàng)目或項(xiàng)目群可能造成的影響必須進(jìn)行財(cái)務(wù)評(píng)估和論證，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目備 選方案和方法必須進(jìn)行成本—收益分析。

　　《大項(xiàng)目評(píng)估辦法》(MajorProject Review) 。該辦法規(guī)定，由中央財(cái)政支出的公共項(xiàng)目、中央政府或部委發(fā)起的PPP 項(xiàng)目、規(guī)模較大且較為復(fù)雜的公共項(xiàng)目，須由英國(guó)首相辦公室大項(xiàng)目局( MajorProject Agency at CabinetOffice ) 會(huì)同財(cái)政部審批。此類項(xiàng)目包括，超過中央政府各部委審批權(quán)限的、未來有巨大后續(xù)支出或運(yùn)營(yíng)支出的、項(xiàng)目資本超過10 億英鎊的、存在高風(fēng)險(xiǎn)且較為復(fù)雜的、或具有高度創(chuàng)新的項(xiàng)目等 。

　　各部委對(duì)本行業(yè)PPP 項(xiàng)目頒布的文件。英國(guó)各部委和行業(yè)主管部門，均基于綠皮書的指導(dǎo)原則有針對(duì)性地編制了PPP 模式評(píng)估、決策的實(shí)施文件。如衛(wèi)生部、國(guó)防部、司法部、高速公路管理局等中央部門。

　　( 三) 英國(guó)PPP 的決策分析方法與步驟

　　根據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，英國(guó)財(cái)政部在2004年推出了專門用于PPP模式的決策指導(dǎo)性文件———《物有所值評(píng)估指導(dǎo)》 。該文件是基于《綠皮書》的規(guī)定和方法發(fā)展而來。

　　英國(guó)PPP 項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)，從定性和定量的角度分三個(gè)階段對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估 。第一階段，通過定性與定量的方法考察某一大類或某個(gè)行業(yè)的公共項(xiàng)目是否適用PPP 模式。比如醫(yī)院類、公路類、污水處理類及其附屬設(shè)施工程是否適宜、有無必要使用PPP 模式。第二階段，通過定性與定量評(píng)估考察具體行業(yè)中的單個(gè)項(xiàng)目是否適用、有無必要采用PPP 模式。第三階段，對(duì)項(xiàng)目的判定。主要根據(jù)項(xiàng)目采購(gòu)招標(biāo)過程中的實(shí)際情況及發(fā)生的變化，對(duì)前兩階段的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)籌考量并作出最終決策。

　　物有所值的定性評(píng)價(jià)內(nèi)容，主要包括對(duì)項(xiàng)目群或項(xiàng)目的可行性、有益性、可實(shí)現(xiàn)性進(jìn)行評(píng)價(jià) 。其評(píng)估方式是對(duì)項(xiàng)目提出一系列需要考察的問題，由主管部門作答。譬如待審查項(xiàng)目的規(guī)模與需求特點(diǎn)、項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁和分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計(jì)、社會(huì)投資者和承包商的綜合管理能力與資質(zhì)、PPP 項(xiàng)目的政策與行業(yè)環(huán)境、相關(guān)部門的管理能力與人力資源等。項(xiàng)目主管部門需要依據(jù)掌握的實(shí)際情況就相關(guān)問題作出評(píng)判。

　　物有所值的定量評(píng)價(jià)，是以英國(guó)財(cái)政部建立的財(cái)務(wù)模型為基準(zhǔn)對(duì)傳統(tǒng)項(xiàng)目開發(fā)模式與PPP 模式的成本和收益進(jìn)行比較，以幫助決策的過程。該模型在進(jìn)行財(cái)務(wù)分析與方案對(duì)比的過程中，模擬兩種方案的建設(shè)成本、全壽命維護(hù)成本( WholeLife Cost) 、融資成本、樂觀偏差( Optimistic Bias) 的影響、稅收、交易成本、合同變更成本、項(xiàng)目殘值及第三方收入，對(duì)比傳統(tǒng)公共項(xiàng)目開發(fā)模式與PPP 方案的成本差異，哪種方案的成本低、收益大，就采用哪種模式 。該評(píng)價(jià)模式實(shí)質(zhì)上就是一個(gè)成本—收益財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)模型，在物有所值評(píng)價(jià)定量分析中起著非常重要的作用。簡(jiǎn)單說，物有所值定量評(píng)價(jià)的核心是回答“PPP 模式好或不好”的問題。

　　除此之外，如果PPP 方案初步獲得物有所值定量評(píng)價(jià)的通過，則下一步進(jìn)行敏感性測(cè)試( 也即風(fēng)險(xiǎn)測(cè)試) 。敏感性測(cè)試，就是通過不斷調(diào)整物有所值量化分析模型的變量輸入值，觀察各種投資方案的成本變化情況( 即進(jìn)行推理點(diǎn)分析，IndifferencePoint Analysis) ，主要側(cè)重建設(shè)成本、社會(huì)資本收費(fèi)總值、交易成本和運(yùn)營(yíng)成本的變化對(duì)于兩種方案總成本的影響。如果經(jīng)過敏感性測(cè)試，PPP模式的綜合成本的凈現(xiàn)值結(jié)果仍然屬于最佳，則PPP 方案證明是相對(duì)物有所值的 。

　　英國(guó)物有所值評(píng)價(jià)分析方法，屬于定性與定量結(jié)合的決策分析方法。該辦法在定性分析中采用了專家評(píng)分法。在量化分析的過程中應(yīng)用了模擬模型分析 法，即通過建立財(cái)務(wù)模型，模擬計(jì)算兩種方案的成本、收益以及風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行事前分析比較，而后作出決策。但，值得注意的是使用模擬模型分析方法的前提條件是， 決策者須收集較翔實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和信息。

　　( 四) 英國(guó)實(shí)施PPP 決策體系的爭(zhēng)議

　　在全面回顧了英國(guó)決策體系的制度安排之后，通過文獻(xiàn)回顧可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的PPP 政策和項(xiàng)目決策機(jī)制受到了一些批判和質(zhì)疑。第一，學(xué)者和公眾對(duì)PPP 模式的適用范圍有爭(zhēng)議。英國(guó)的經(jīng)驗(yàn)顯示，PPP 模式在信息系統(tǒng)、國(guó)防、超大型基礎(chǔ)設(shè)施、小型公共項(xiàng)目行業(yè)并不適用 。第二，PPP決策的核心機(jī)制，即“物有所值測(cè)試”存在較大的理論缺陷 。第三，英國(guó)現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目論證和決策機(jī)制過于繁瑣復(fù)雜、不公開、不透明，審核時(shí)間過長(zhǎng)、相關(guān)的咨詢費(fèi)用和論證成本較高，影響了社會(huì)資本的投資積極性，同時(shí)降低了PPP 模式的整體實(shí)施效率 。

　　從世界范圍看，英國(guó)的PPP 決策體系較為典型。全面和科學(xué)地評(píng)價(jià)借鑒英國(guó)PPP 的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其他國(guó)家相關(guān)的政策實(shí)踐具有較強(qiáng)的啟示性。因此，本文主要目的在于考察英國(guó)PPP 決策體系在實(shí)踐中所遇到的問題，歸納并總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)或教訓(xùn)。

　　四、研究方法

　　結(jié)合研究主題與研究數(shù)據(jù)的可獲取性，本文主要使用了質(zhì)性研究的方法。質(zhì)性研究方法的特點(diǎn)決定了研究者在調(diào)研的過程中，可以獲取豐富的數(shù)據(jù)。同 時(shí)，這一方法在定性數(shù)據(jù)收集過程中由于較為彈性、靈活，較小受到前提假設(shè)和前置程序的制約。此外，在定量數(shù)據(jù)較難獲取且研究者資源有限的情況下，質(zhì)性分析 可以在有限的時(shí)間和預(yù)算內(nèi)，獲取較為豐富的調(diào)研數(shù)據(jù) 。最后，對(duì)英國(guó)PPP 決策體系實(shí)施效果以及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的研究，主要制約因素是相關(guān)項(xiàng)目數(shù)據(jù)和信息的可獲取性。在現(xiàn)有英國(guó)法律框架下，PPP 項(xiàng)目的數(shù)據(jù)與資料( 如，決策文件、項(xiàng)目成本、項(xiàng)目合同等) 通常被視為商業(yè)機(jī)密，不對(duì)外公開。而PPP 項(xiàng)目的決策論證過程更是涉及大量核心數(shù)據(jù)、透明度較低，研究者通過公開渠道可以獲取的核心定量數(shù)據(jù)和信息十分有限，開展量化分析與論證有一定的困難。

　　( 一) 數(shù)據(jù)收集

　　如上所述，英國(guó)PPP 項(xiàng)目的決策論證與初期的評(píng)估過程和結(jié)果并不公開，該過程類似于所謂的“暗箱效應(yīng)” (Black Box) 。為能夠更加深入地了解英國(guó)PPP 項(xiàng)目的決策體系以及存在的問題，獲取相關(guān)數(shù)據(jù)與信息，對(duì)曾經(jīng)參與過PPP項(xiàng)目或參與過PPP 決策過程的專家進(jìn)行訪談?wù){(diào)研，是一種較為可行的研究路徑。本文的研究數(shù)據(jù)主要來源基于2009 年5 月至2015 年4 月以來，作者作為高校PPP 政策研究小組團(tuán)隊(duì)成員，所收集的一手?jǐn)?shù)據(jù)和二手?jǐn)?shù)據(jù)，一手訪談數(shù)據(jù)則集中采集于2011 年4 月至2012 年10 月期間。

　　本文將主要的訪談對(duì)象定位于從事或曾經(jīng)從事過PPP 項(xiàng)目的專業(yè)人群，對(duì)11 名英國(guó)PPP 政策的制定者、PPP 項(xiàng)目的實(shí)施者、第三方專家及研究學(xué)者進(jìn)行了半結(jié)構(gòu)式深度訪談( Semi -structured，In - depth Interview) 。受訪者的主要信息如表1 所示。

　　二手?jǐn)?shù)據(jù)則主要來自于英國(guó)財(cái)政部、英國(guó)合作伙伴關(guān)系公司的PPP 政策文件、評(píng)估論證方法、數(shù)據(jù)庫、案例分析以及中央政府各部委公布的決策論證指導(dǎo)文件與信息。此外，研究者還查閱了已解密但未公開的PPP 項(xiàng)目決策論證文件，文件列表如圖2 所示。一手與二手?jǐn)?shù)據(jù)配合使用，起到了相互補(bǔ)充、印證與檢驗(yàn)的作用(Triangulation) 。

　　( 二) 抽樣原則與訪談對(duì)象的選擇

　　基于研究的需要，主要訪談對(duì)象的選擇基于以下幾個(gè)方面的考慮: 首先，訪談對(duì)象須參加過兩個(gè)或兩個(gè)以上的PPP 項(xiàng)目，有PPP 項(xiàng)目實(shí)際操作經(jīng)驗(yàn)的專家群體。因此，本研究的抽樣原則屬于有目的性、非隨機(jī)的抽樣方法( Purposive Sampling Strategy) 。其次，PPP 專家群體較難接近，故而在訪談對(duì)象招聘的過程中，研究者采用了滾雪球抽樣的原則，即，通過某一受訪者推薦或安排其他受訪者進(jìn)行訪談。PPP 項(xiàng)目的一大特點(diǎn)是其綜合性，一個(gè)項(xiàng)目往往涉及眾多專業(yè)或部門間的協(xié)同合作，專家之間往往通過數(shù)個(gè)項(xiàng)目的合作，彼此之間已經(jīng)建立起較高的信任度。因此，通過其中四位受訪專家的推薦與介紹( INT1，INT6，INT8，INT10 )，結(jié)合研究問題，研究者最終確定了其他七位受訪者。最后，調(diào)研對(duì)象的選擇也考慮到了受訪者的專業(yè)分工、工作部門與相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的因素。換言之，研究對(duì)象的選擇遵從了立意抽樣的原則。受訪對(duì)象包括了PPP 項(xiàng)目的決策者、實(shí)施者與參與者，也涉及到了公共部門與私營(yíng)部門的專業(yè)人士，同時(shí)又有不同專業(yè)方向的技術(shù)專家。通過此種安排希望從多角度、更加全面地考察PPP 決策體系存在的問題與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

　　( 三) 數(shù)據(jù)收集與結(jié)果分析

　　數(shù)據(jù)采集的過程分為兩個(gè)階段。首先，作者對(duì)四位受訪者進(jìn)行了前導(dǎo)式訪談( PilotStudy) 。而后，在評(píng)估前導(dǎo)式訪談結(jié)果、優(yōu)化訪談問題、微調(diào)研究方向后，由前期受訪專家的幫助與引薦，作者利用PPP 項(xiàng)目座談會(huì)、學(xué)術(shù)研討會(huì)或PPP 項(xiàng)目小組論證評(píng)估會(huì)議的機(jī)會(huì)，分別對(duì)其他七位受訪者進(jìn)行了關(guān)鍵人物訪談。

　　訪談結(jié)果經(jīng)過數(shù)據(jù)導(dǎo)入、編碼、歸類、匯總與分析之后，作者發(fā)現(xiàn)受訪者對(duì)英國(guó)決策程序、決策文件、決策依據(jù)的認(rèn)知較為清晰統(tǒng)一。然而，受訪專家對(duì)于PPP 的決策分析方法———物有所值評(píng)價(jià)方法的設(shè)計(jì)及使用效果則存在較大爭(zhēng)議，不同受訪者對(duì)物有所值量化評(píng)估結(jié)果的認(rèn)同度、準(zhǔn)確性、合理性產(chǎn)生了較大的分歧，最終導(dǎo)致對(duì)PPP 項(xiàng)目決策體系的實(shí)施效果評(píng)價(jià)各異。這一結(jié)果與作者最初的研究設(shè)想有較大差別，引起了研究者的注意。因此，在第一次數(shù)據(jù)分析之后，再次針對(duì)相關(guān)概念與問題進(jìn)行了第二次數(shù)據(jù)分析和歸納總結(jié)。綜合深度訪談與二手?jǐn)?shù)據(jù)的分析結(jié)果，本文的主要研究發(fā)現(xiàn)如下節(jié)所示。

　　五、研究發(fā)現(xiàn): 英國(guó)PPP 決策體系的實(shí)施成效與經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

　　( 一) 英國(guó)PPP 決策體系的特點(diǎn)與成效

　　總體而言，英國(guó)的PPP 項(xiàng)目決策體系從1994 年建立以來，經(jīng)過多次改革與調(diào)整，形成了一套獨(dú)特的事前評(píng)估論證與審批決策體系，歸納起來有以下特點(diǎn):一是決策程序標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化; 二是決策依據(jù)可操作化且有較強(qiáng)的針對(duì)性。通過受訪者對(duì)英國(guó)決策程序、決策依據(jù)的描述與認(rèn)知可以看到，所有受訪專家大都能夠明確地描述PPP 項(xiàng)目決策所涉及到的評(píng)判程序、規(guī)定與依據(jù)，且沒有較大差異。

　　1.決策程序標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化

　　PPP 項(xiàng)目的發(fā)起、審批、評(píng)估、論證與決斷程序，環(huán)環(huán)相扣、互相補(bǔ)充、相互制約，有一個(gè)環(huán)節(jié)未能通過審查，項(xiàng)目申請(qǐng)就會(huì)被駁回或終止。按照現(xiàn)行規(guī)定，所有涉及公共部門的工程，必須按《英國(guó)財(cái)政部公共項(xiàng)目投資手冊(cè)( 綠皮書) 》的規(guī)定進(jìn)行初步遴選、評(píng)估、論證，直接淘汰了一批不符合相關(guān)規(guī)定的項(xiàng)目。只有符合《綠皮書》要求的公共項(xiàng)目才能進(jìn)入下一個(gè)階段，即PPP 項(xiàng)目的物有所值評(píng)價(jià)階段。在通過了物有所值評(píng)價(jià)之后，項(xiàng)目初審?fù)ㄟ^，仍需英國(guó)政府商務(wù)部對(duì)項(xiàng)目的招投標(biāo)以及合同談判過程進(jìn)行監(jiān)督審查，最后經(jīng)過財(cái)政部再次審核確認(rèn)，才能最終完成相關(guān)的審批手續(xù)。

　　……通過這種安排，[中央]政府希望能夠降低[PPP 項(xiàng)目決策的]隨意性，保證了決策的合法性以及程序的正當(dāng)性，盡可能提高前期決策的質(zhì)量。……但是，顯而易見地，PPP 項(xiàng)目決策論證與審批時(shí)間較長(zhǎng)，成本較高，一般情況下能在30 個(gè)月之內(nèi)得到[審批]結(jié)果就很不錯(cuò)了。( 某PPP政策推廣與指導(dǎo)部門主管，INT2 - 13032012)

　　此外，英國(guó)PPP 項(xiàng)目的審批流程、重要節(jié)點(diǎn)、準(zhǔn)備文件與負(fù)責(zé)部門在財(cái)政部頒布的文件中均有詳細(xì)的指導(dǎo)和說明，并配有詳細(xì)的流程圖，整個(gè)決策審批體系不僅規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，而且責(zé)任歸屬較為明確。譬如，2011 年財(cái)政部的《大項(xiàng)目評(píng)估辦法》，在其配套的政策指導(dǎo)文件《大項(xiàng)目審批與評(píng)估指南》中就有對(duì)相關(guān)程序的詳細(xì)說明( 某部委PPP 部門主管，INT03 -13032012) 。

　　PPP 項(xiàng)目的事前決策，從項(xiàng)目發(fā)起到PPP 合同簽署并備案的全過程，各級(jí)主管部門分工明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一，但最終的決策主體是中央政府，即英國(guó)財(cái)政部。這是因?yàn)椋?/p>

　　一方面，絕大多數(shù)PPP 項(xiàng)目涉及( 中央) 財(cái)政資金的使用，英國(guó)財(cái)政部作為財(cái)政資金的監(jiān)管者負(fù)有管理責(zé)任……另一方面，英國(guó)是單一集權(quán)的財(cái)政體制，中央政府需要嚴(yán)格控制對(duì)地方債務(wù)水平，尤其是以PPP 為代表的資產(chǎn)負(fù)債表外融資或或有債務(wù)。( 某地方財(cái)政部門經(jīng)理的訪談，INT04 -03062011)

　　英國(guó)PPP 的前期決策程序是一個(gè)層層審批論證的過程，也是中央與地方、中央各部門間相互合作、相互制約的過程，政府希望通過全面與細(xì)致的評(píng)估論證以求保證前期決策的質(zhì)量。

　　2.決策依據(jù)可操作化且有較強(qiáng)的針對(duì)性

　　英國(guó)PPP 項(xiàng)目的決策程序較為清晰、指導(dǎo)文件的制定較為完備。2000 年以前，PPP 項(xiàng)目的相關(guān)政策文件、論證決策程序、決策依據(jù)與標(biāo)準(zhǔn)也較為模糊，對(duì)推動(dòng)PPP 政策的實(shí)施產(chǎn)生了一定的制約效應(yīng)。其直接后果就是PPP 政策的決策者和執(zhí)行者都感到無所適從，無據(jù)可依。

　　當(dāng)時(shí)，我們好像、似乎也理解PPP 這個(gè)概念。財(cái)政部也頒布了一些政策，但政策是政策，沒有細(xì)節(jié)。對(duì)于具體怎么操作，也沒有什么很明確地規(guī)定…… ( 某部委PPP 部門主管，INT03 - 13032012)

　　針對(duì)這一問題，英國(guó)中央政府和部委、政府間協(xié)調(diào)組織，專門根據(jù)不同行業(yè)特點(diǎn)，制定了一系列PPP 項(xiàng)目決策與操作指南，做到了通用性與特殊性的結(jié)合，對(duì)地方政府或中央政府PPP 項(xiàng)目的開展起到了有針對(duì)性的指導(dǎo)作用。行業(yè)性PPP 文件的頒布對(duì)推動(dòng)PPP 政策的實(shí)施有以下益處: 一是英國(guó)財(cái)政部的評(píng)估文件屬于一般性指導(dǎo)文件，并未就行業(yè)項(xiàng)目作出細(xì)致的規(guī)定，各部委和行業(yè)主管部門的PPP 文件、更結(jié)合本行業(yè)實(shí)際，更具有可行性或可操作性; 二是行業(yè)PPP 文件的制定，使得PPP 項(xiàng)目的遴選、決策和實(shí)施更加規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，減少了地方及類似項(xiàng)目的咨詢成本，弱化了PPP 模式實(shí)施的交易成本; 三是便于總結(jié)公共部門或行業(yè)PPP 項(xiàng)目的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，有針對(duì)性地根據(jù)實(shí)際情況對(duì)行業(yè)政策進(jìn)行調(diào)整。結(jié)合1992 年以來英國(guó)PPP 項(xiàng)目的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，PPP的決策體系經(jīng)過了多次修正或調(diào)整。將過去的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)不斷吸收到新的決策標(biāo)準(zhǔn)和決策評(píng)估文件中，這也是英國(guó)決策體系的一大特征。

　　( 二) 英國(guó)PPP 決策體系實(shí)施中的爭(zhēng)議與教訓(xùn)

　　1.英國(guó)PPP 決策體系實(shí)施中的爭(zhēng)議

　　研究結(jié)果顯示，不同受訪專家，對(duì)PPP 項(xiàng)目決策體系的最終實(shí)施效果評(píng)價(jià)不一。主要的爭(zhēng)議存在于以下兩點(diǎn):

　　第一，英國(guó)PPP 前期決策與項(xiàng)目后期政策實(shí)踐相關(guān)度的問題。調(diào)研結(jié)果顯示，受訪者均對(duì)現(xiàn)有PPP 決策體系的實(shí)施效果不甚滿意。其中4 人認(rèn)為現(xiàn)有決策體系雖不完善，但是仍有改善的可能，可以作為項(xiàng)目前期決策的參考依據(jù)，對(duì)后期政策實(shí)踐有一定的指導(dǎo)性和參考性。同時(shí)，四位受訪者認(rèn)為現(xiàn)有的 決策體系存在亟需解決的重大問題，需要重大調(diào)整或修改，但也有其存在的必要性，“有總比沒有要好”。也有部分受訪者認(rèn)為現(xiàn)有決策體系及流程雖然較為完備， 但是卻流于形式、走過場(chǎng)，是為了論證而論證，且前期論證結(jié)果與后期政策實(shí)踐脫節(jié)。

　　第二，對(duì)于物有所值評(píng)價(jià)決策分析方法準(zhǔn)確性和可信度的爭(zhēng)論，尤其針對(duì)物有所值量化分析模型的意見分歧較大。英國(guó)PPP 決策的核心就是以物有所值評(píng)估為代表的定性與定量分析的模型，即，PPP 的決策分析方法。物有所值評(píng)價(jià)分析的過程就是將可行的備選方案( PPP 方案和傳統(tǒng)政府投資方案) 系統(tǒng)地進(jìn)行分析比較，評(píng)判優(yōu)劣，是否采用PPP 模式開發(fā)公共項(xiàng)目，很大程度上取決于物有所值評(píng)估的結(jié)果。調(diào)研結(jié)果與數(shù)據(jù)分析顯示，PPP 專家受訪群體對(duì)PPP的決策分析的過程、評(píng)估方法、評(píng)估技術(shù)提出了各種質(zhì)疑，顯示出英國(guó)PPP 決策體系，尤其是決策分析方法在實(shí)施中確實(shí)存在較大的不足。

　　2.英國(guó)PPP 決策體系實(shí)施中的不足與問題

　　總體來講，圍繞英國(guó)PPP 決策體系實(shí)施效果的爭(zhēng)議與質(zhì)疑可以歸結(jié)為三大類問題: 第一，決策分析方法本身的不足; 第二，PPP 決策支持體系的問題，尤其是決策信息系統(tǒng)的建設(shè)滯后問題; 第三，其他因素的干擾。

　　第一，PPP 項(xiàng)目決策分析方法的使用問題。

　　用中短期決策方法評(píng)估長(zhǎng)期項(xiàng)目。PPP 項(xiàng)目的決策分析方法在很大程度上依賴于《綠皮書》及《物有所值測(cè)試》的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。前者是針對(duì)一般中短期公共項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)分析決策方法，后者則是專門針對(duì)PPP 項(xiàng)目的財(cái)務(wù)模型模擬分析方法。《綠皮書》是PPP 項(xiàng)目的前置審批文件，是篩選PPP 項(xiàng)目的重要依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，再針對(duì)PPP 項(xiàng)目的特點(diǎn)進(jìn)行《物有所值測(cè)試》，從而決定是否采用PPP模式。

　　然而，無論是《綠皮書》以及《物有所值測(cè)試》的評(píng)估辦法，均由一般的中短期公共項(xiàng)目評(píng)價(jià)和論證方法發(fā)展而來，用中短期項(xiàng)目的評(píng)估手段來評(píng)估項(xiàng)目壽命普遍在20 年以上的PPP 項(xiàng)目的作法，不可避免會(huì)在某些項(xiàng)目決策中出現(xiàn)失誤。然而，就現(xiàn)階段看，英國(guó)政府以及決策者尚未找到十分有效的解決方案。

　　一般公共項(xiàng)目的建設(shè)期是2 - 4 年，建好后交由公共部門運(yùn)營(yíng)管理，因此該類項(xiàng)目的決策與PPP 項(xiàng)目的評(píng)估與論證方法是不太一樣的。PPP 項(xiàng)目需要考察項(xiàng)目的全壽命成本，而且項(xiàng)目的周期較長(zhǎng)，帶來了很多不確定性。譬如說，你能預(yù)測(cè)15 年、20 年以后市場(chǎng)利率變化情況嗎? 又比如，2008年的金融危機(jī)時(shí)，市場(chǎng)利率一夜之間升高了幾十倍，很多已經(jīng)通過審批的PPP 項(xiàng)目不能開工，基本上融不到資金了，誰能想到這些不可預(yù)知的情況呢……長(zhǎng)期PPP 項(xiàng)目需要考察評(píng)估的[因素]太多了，技術(shù)難度很大。( 某PPP 咨詢公司咨詢顧問，訪談編號(hào): INT05 - 15112011)

　　從我個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)來講，現(xiàn)有的PPP 決策分析方法對(duì)于公路、橋梁、基建工程的評(píng)估論證結(jié)果還是可以的……[因?yàn)閉這些行業(yè)發(fā)展的比較成熟了，公共與私營(yíng)部門積累的經(jīng)驗(yàn)比較多，變數(shù)不多……但是很難說其他行業(yè)的項(xiàng)目是否適用，尤其是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看未來變數(shù)較大的PPP 項(xiàng)目，項(xiàng)目的長(zhǎng)期風(fēng)險(xiǎn)與成本預(yù)測(cè)分析很難做…… ( 某國(guó)際組織財(cái)政政策顧問，訪談編號(hào):INT11 - 21032012)

　　我們現(xiàn)在做的PPP 項(xiàng)目，在論證評(píng)估時(shí)，很難預(yù)測(cè)將來20 - 30 年以后的醫(yī)療技術(shù)的創(chuàng)新和需求的變化。因此，那你如何評(píng)估項(xiàng)目的需求、風(fēng)險(xiǎn)和成本呢? 尤其重要的是，你又如何去估算、比較PPP 方案與傳統(tǒng)方案孰優(yōu)孰劣? ( 某醫(yī)院財(cái)務(wù)部門經(jīng)理，訪談編號(hào): INT07 - 17072012)

　　注重財(cái)務(wù)評(píng)估忽視了社會(huì)成本的評(píng)價(jià)。PPP 物有所值評(píng)估的量化分析是一種財(cái)務(wù)分析方法，而非全面的經(jīng)濟(jì)或社會(huì)成本效益分析，其結(jié)論是較為狹隘的。該種分析方法忽略了從社會(huì)、政治、項(xiàng)目管理等角度的 評(píng)估。因此，需要結(jié)合其他經(jīng)濟(jì)或社會(huì)分析手段進(jìn)行綜合評(píng)判。最明顯的案例莫過于初期的醫(yī)療PPP項(xiàng)目。在該項(xiàng)目中，社會(huì)資本為了減少運(yùn)營(yíng)成本裁撤了部分員 工和病床床位。此舉雖然壓縮了PPP 項(xiàng)目的成本，但導(dǎo)致了政府需要支付相關(guān)員工的失業(yè)救濟(jì)金和社會(huì)保險(xiǎn)( 即社會(huì)成本增加) ，也導(dǎo)致了部分地區(qū)醫(yī)院床位緊張的問題(Pollock et al.，1999) 。另有受訪者指出:

　　從2005 年起，中央政府開始大規(guī)模推行中小學(xué)校舍PPP 項(xiàng)目。也就是由社會(huì)資本建設(shè)中小學(xué)的設(shè)施，地方政府以“公共服務(wù)采購(gòu)”的形式來租用私營(yíng)部門提供的設(shè)施。但是，學(xué)校建成后，家長(zhǎng)們發(fā)現(xiàn)很多以PPP 模式新建的學(xué)校遠(yuǎn)離市中心，很多學(xué)生需要轉(zhuǎn)三次公共汽車才能到達(dá)……很多地方政府將市中心的“老學(xué)校”都關(guān)閉了，學(xué)生必須轉(zhuǎn)到新學(xué)校，很不方便……根本原因是市郊的地價(jià)便宜，因此PPP 項(xiàng)目的成本就會(huì)低一些……( 某高校PPP 政策研究員&第三方項(xiàng)目評(píng)估專家，訪談編號(hào): IN608 -10072012)

　　PPP 方案有可能從財(cái)務(wù)成本的角度看是“最優(yōu)的”，但從社會(huì)總成本的角度看，卻沒有實(shí)現(xiàn)“帕累托效應(yīng)”并使得全社會(huì)的福利增長(zhǎng)。雖然英國(guó)歷屆中央政府均多次強(qiáng)調(diào)物有所值測(cè)試的量化財(cái)務(wù)分析結(jié)果不應(yīng)作為評(píng)價(jià)項(xiàng)目方案的唯一標(biāo)準(zhǔn)，但在實(shí)踐中PPP 項(xiàng)目的各級(jí)決策人員均十分看重財(cái)務(wù)分析的結(jié)論并作為決策依據(jù)。

　　對(duì)PPP 項(xiàng)目方案進(jìn)行分析比較時(shí)存在局限性。物有所值的定量測(cè)試，一般只考慮了PPP 模式與政府利用財(cái)政資金的傳統(tǒng)狀況。但有受訪專家提出，在現(xiàn)實(shí)中，一個(gè)工程項(xiàng)目一般有多個(gè)實(shí)施方案，可否考慮比較三種、四種不同開發(fā)方案，再進(jìn)行優(yōu)選呢? 比如，考慮利用政府債券、政府借貸或是其他項(xiàng)目融資模式來開發(fā)公共項(xiàng)目的方案。只有更加全面地衡量各種實(shí)施方案的利弊，才能做出較為合理的決策。

　　此外，英國(guó)PPP 決策分析方法只是運(yùn)用了財(cái)務(wù)分析模型，但是實(shí)踐中也還有其他決策分析模型可以采用。有受訪專家提到，

　　在英國(guó)的PPP 論證與決策實(shí)踐中，某些項(xiàng)目( 如，英格蘭與蘇格蘭的部分地方PPP 項(xiàng)目) 運(yùn)用了其他的工程投標(biāo)模型，即影子投標(biāo)模型。[影子投標(biāo)模型通常是承包商進(jìn)行工程投標(biāo)時(shí)的一種財(cái)務(wù)方法，其涵蓋了更多與承包商相關(guān)的建設(shè)成本。]把物有所值量化決策模型的PPP 方案與影子投標(biāo)方案比較。可以發(fā)現(xiàn)兩種計(jì)算方法得出的結(jié)果差異較大( 尤其是私人部門的融資成本較高，而實(shí)際上繳稅額較小) 。產(chǎn)生該種情況的主要原因在于，物有所值測(cè)試模型與影子投標(biāo)模型對(duì)于PPP 項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)承受能力的出發(fā)點(diǎn)不同。影子投標(biāo)方案主要是從社會(huì)投資者的角度考察PPP項(xiàng)目的可行性，該方法較為接近私人承包商的實(shí)際想法和思路。( 某PPP 政策推廣部門主管，訪談編號(hào): INT02 - 13032012)

　　物有所值測(cè)試則更側(cè)重政府方對(duì)PPP 方案的評(píng)估，并且在項(xiàng)目決策分析的過程中，只使用了一種財(cái)務(wù)分析模型，僅比較了兩種項(xiàng)目方案的財(cái)務(wù)成本與收益，其分析的全面性有待提高。

　　第二，決策支持體系建設(shè)滯后與決策信息的不完全性。

　　如上所述，物有所值量化分析模型，就是通過建立成本-收益財(cái)務(wù)模型，模擬計(jì)算兩種方案的成本、收益以及風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行事前分析比較，而后作出決策。兩種方案的成本計(jì)算分別涉及到可能發(fā)生的項(xiàng)目建設(shè)成本、運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本、財(cái)務(wù)成本( 利息成本) 、風(fēng)險(xiǎn)成本( 樂觀偏差) 、稅收支出、交易成本( 咨詢費(fèi)、組織招投標(biāo)的費(fèi)用、項(xiàng)目管理費(fèi)用等) 、合同條款與變更風(fēng)險(xiǎn)( 導(dǎo)致的管理費(fèi)用與成本) 、項(xiàng)目殘值以及項(xiàng)目未來收益的估算。在物有所值量化分析中，對(duì)方案成本的模擬計(jì)算主要取決于歷史數(shù)據(jù)或以往的經(jīng)驗(yàn)。使用模擬模型分析方法的前提條件是，決策者須收集較詳實(shí)準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)和信息。這就要求PPP 決策部門在進(jìn)行決策分析之前就應(yīng)收集兩組歷史數(shù)據(jù)，一組是公共部門進(jìn)行類似項(xiàng)目開發(fā)所需的各種成本以及收益情況; 另一組是以往類似PPP 項(xiàng)目所產(chǎn)生的各項(xiàng)成本和收益情況。

　　比如，基于歷史數(shù)據(jù)可以初步估算出，由政府出資建設(shè)的一條高速公路，每公里的平均建設(shè)成本是多少; 由PPP 模式建設(shè)的高速公路的每公里建設(shè)成本是多少……基于一系列成本的模擬估算結(jié)果，我們才能較為合理地比較PPP 方案或傳統(tǒng)方案( PSC) 的優(yōu)劣。這些歷史數(shù)據(jù)就是可供決策參考的數(shù)據(jù)[即，參數(shù)]…… ( 某地方政府PPP 主管，訪談編號(hào): INT04 -03062012)

　　然而，在訪談以及調(diào)研的過程中，四位有財(cái)務(wù)或經(jīng)濟(jì)背景的受訪專家均談到了核心參數(shù)缺失或數(shù)據(jù)質(zhì)量不高的問題。比如，

　　困擾醫(yī)療PPP 項(xiàng)目的決策和績(jī)效管理的主要問題就是歷史成本數(shù)據(jù)的缺失。尤其是以往PPP 項(xiàng)目的主要建設(shè)成本、維護(hù)成本與服務(wù)成本等核心數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)不是很清楚。雖然，各醫(yī)院應(yīng)該有自己的統(tǒng)計(jì)，但全國(guó)范圍看，這些數(shù)據(jù)沒有共享。( 某高校PPP 研究員&工會(huì)政策顧問，訪談編號(hào):INT010 - 25072012)

　　在關(guān)鍵數(shù)據(jù)缺失或信息不完整的情況下，決策群體通常只能依賴于個(gè)人或?qū)＜医?jīng)驗(yàn)估計(jì)所需參數(shù)。此外，雖然英國(guó)已經(jīng)約有700 多個(gè)PPP 項(xiàng)目在建或投入運(yùn)營(yíng)了，也積累了一定數(shù)量的參數(shù)。但由于PPP 項(xiàng)目所屬行業(yè)各異、規(guī)模大小不同，其項(xiàng)目信息與歷史數(shù)據(jù)對(duì)于其他PPP 項(xiàng)目決策的可參考性與可比性也較低。自2007 年起，英國(guó)財(cái)政部就要求各部委與地方政府收集公共部門與PPP項(xiàng)目的歷史參考數(shù)據(jù)和信息，反映PPP 政策的實(shí)施情況，為后續(xù)項(xiàng)目決策分析提供證據(jù)支持，但截止當(dāng)前該項(xiàng)工作也尚未能開始進(jìn)行，PPP 決策信息系統(tǒng)的建設(shè)較為滯后。

　　英國(guó)PPP 決策體系雖已建立了較為完備的決策流程、決策操作依據(jù)以及決策監(jiān)督與反饋機(jī)制，但是為PPP 決策提供關(guān)鍵參考數(shù)據(jù)的信息收集、處理與傳遞系統(tǒng)并未建立起來。決策信息支持系統(tǒng)的缺失以及關(guān)鍵參考數(shù)據(jù)的不足，直接影響了物有所值評(píng)價(jià)量化分析的準(zhǔn)確性與客觀性，導(dǎo)致了前期決策的準(zhǔn)確性或相關(guān)性較低。

　　第三，其他因素對(duì)PPP 決策體系的干擾。

　　在少數(shù)案例中，存在政治干預(yù)PPP 項(xiàng)目決策的情況，出現(xiàn)了PPP 模式或PPP方案勢(shì)必推行的情況。最為典型的一個(gè)例子就是倫敦地鐵PPP 項(xiàng)目。布萊爾政府為了大力推行PPP 模式，樹立典型，無視倫敦地方交通部門的反對(duì)，強(qiáng)制要求倫敦地方政府主管部門用PPP 的方式對(duì)倫敦地鐵進(jìn)行改造、升級(jí)與維護(hù)，導(dǎo)致該項(xiàng)目最終只實(shí)施了八年不到就破產(chǎn)了。此外，英格蘭中部地區(qū)的某醫(yī)院PPP項(xiàng)目在初期決策階段也遇到了類似政治干預(yù)行政決策的情形。

　　此外，由于中央政府對(duì)公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的市場(chǎng)化偏好，PPP 項(xiàng)目又有特別的建設(shè)資金支持，因而這類項(xiàng)目也更易獲批。在當(dāng)前的政策環(huán)境下，各級(jí)政府則是為了力求確保PPP 項(xiàng)目在審查或論證過程中通過，而獲得急需的建設(shè)資金。

　　對(duì)于地方政府來講，要么通過PPP 模式獲取建設(shè)資金，要么什么也得不到。因?yàn)橹醒胴?cái)政資金或撥款是十分有限的，地方的融資渠道也較少。新聞上不都說了么，PPP 是唯一的選擇( Only Game in Town! ) 。( 某地方政府財(cái)政部門主管，訪談編號(hào): INT04 - 03062011)

　　六、討論與結(jié)論

　　通過對(duì)英國(guó)PPP 決策體系及其實(shí)施效果的研究，可以看到，在“制度化、規(guī)范化、程序化與可操作化”方面，英國(guó)進(jìn)行了長(zhǎng)期而卓有成效的探索，建立了一套具有鮮明特點(diǎn)的決策程序及論證評(píng)估方法。首先是決策程序明確，使決策者和PPP 項(xiàng)目的具體實(shí)施者知道在什么階段應(yīng)該做什么事，由誰來做; 其次是PPP 的決策論證評(píng)估結(jié)合了行業(yè)特點(diǎn)，有較強(qiáng)的針對(duì)性; 三是PPP 決策過程的規(guī)范化和可操作化，在項(xiàng)目決策過程中，實(shí)施分級(jí)管理、分級(jí)決策、多方參與的管理體制，在很大程度上降低了PPP 決策的隨意性; 四是，PPP 決策依據(jù)和決策標(biāo)準(zhǔn)的制定，吸收了以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將前期決策與后期績(jī)效評(píng)估結(jié)果聯(lián)系起來，及時(shí)反饋政策實(shí)踐問題，糾正失誤，以避免同樣的錯(cuò)誤再次發(fā)生。這些都為英國(guó)實(shí)施PPP 政策并取得一定成效奠定了基礎(chǔ)。

　　然而，經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)，英國(guó)PPP 決策體系最大的不足可能是其決策信息系統(tǒng)建設(shè)的滯后。現(xiàn)有的PPP 決策信息系統(tǒng)未能及時(shí)收集、處理和提供PPP 決策所需要的關(guān)鍵參數(shù)和重要數(shù)據(jù)信息。核心決策數(shù)據(jù)和關(guān)鍵參數(shù)的缺失，直接導(dǎo)致PPP 決策分析方法和決策分析模型的失真，也致使決策體系實(shí)施的整體效果不佳。其次，英國(guó)PPP 決策的分析技術(shù)方法也有一定的缺陷。主要體現(xiàn)在: 物有所值量化評(píng)價(jià)方法和財(cái)務(wù)分析模型用于PPP 項(xiàng)目決策的適用性、可靠性、以及全面性存在一定的問題。再次，PPP 決策體系的實(shí)施仍有可能受到政治和短期經(jīng)濟(jì)壓力因素的干擾。最后，亦如文獻(xiàn)綜述中其他學(xué)者所提到的那樣，英國(guó)PPP 的決策體系的實(shí)施過程和有關(guān)決策信息的透明度較低，有黑箱操作之嫌，導(dǎo)致PPP 決策論證的科學(xué)性、公正性與公平性受到了很大質(zhì)疑。

　　本研究的貢獻(xiàn)可能有以下兩點(diǎn): 第一，通過分析英國(guó)PPP 決策體系的歷史演變以及實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加深對(duì)以英國(guó)為代表的PPP 決策體系的全面認(rèn)知。現(xiàn)有中文文獻(xiàn)雖對(duì)英國(guó)PPP 的決策方法與模型已有涉及，但對(duì)其決策體系在實(shí)踐中所發(fā)現(xiàn)的問題與教訓(xùn)著墨不多。第二，雖然本文并未涉及政策學(xué)習(xí)或政策轉(zhuǎn)移的分析，但從某種程度上講，也為中國(guó)PPP 決策體系的構(gòu)建和PPP 決策分析的政策實(shí)踐提供了一個(gè)可以參考的案例。顯然，本文也存在以下不足: 一是，以英國(guó)PPP 決策體系為研究對(duì)象，其本身就具有一定的特殊性和典型性，因此，本文某些研究結(jié)論的一般化(Generalisaiton) 可能會(huì)受到質(zhì)疑。二是，受制于時(shí)間、資源和數(shù)據(jù)可獲取度的限制，僅對(duì)十一名PPP 專家進(jìn)行了訪談，因此，研究的深度和廣度仍需進(jìn)一步加強(qiáng)。三是，本文涉及到的英國(guó)PPP 項(xiàng)目主要采用了政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼模式，而使用者付費(fèi)模式的PPP 項(xiàng)目，本文未有涉及。值得其他學(xué)者注意的是，不同付費(fèi)模式的PPP 項(xiàng)目，其決策重點(diǎn)、決策標(biāo)準(zhǔn)和決策方法可能會(huì)有很大不同，這有待將來進(jìn)一步研究。

　　本文作者為 黃景馳，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，講師; 弗萊德·米爾( Fred Mear) ，英國(guó)德蒙福特大學(xué)商學(xué)院，副教授。受篇幅限制，本文有刪減。

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