國有企業(yè)作為社會資本方參與PPP的短思考

發(fā)布日期：2016-06-06來源：山西省PPP項目研究中心編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/王凌文

　　一、國有企業(yè)作為社會資本由“禁入”到“進(jìn)入”

　　追溯自2014年末國內(nèi)刮起的“PPP旋風(fēng)”至今，國有企業(yè)作為社會資本方參與PPP有個漸變的過程，其中的邏輯不簡單是政策的搖擺所致，更有著深層次的政策選擇和政府偏好在內(nèi)，引發(fā)對國有企業(yè)作為社會資本方參與PPP的深度思考。

　　查閱2014年11月29日財政部頒發(fā)的《關(guān)于<政府和社會資本合作操作指南(試行)>的通知》(財金【2014】113號)的附件《政府和社會資本合作操作指南(試行)》第二條對社會資本進(jìn)行了界定：“本指南所稱的社會資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。”該條明確將“政府融資平臺公司和控股國有企業(yè)”排除在社會資本之外。之后一年多時間，伴隨著國內(nèi)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)低迷，從密集而頻繁出臺的政策可以解讀出，國務(wù)院各部委加大了PPP的政策助推力度，規(guī)范性文件像雨點般地自上而下飄落地方，與此同時，為爭奪主導(dǎo)權(quán)，財政部和國家發(fā)改委爭先出臺PPP文件，一時間，PPP與特許經(jīng)營孰是孰非，全國上下莫衷一是，摸不著頭腦。直至2015年5月19日，《國務(wù)院辦公廳<轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式指導(dǎo)意見>的通知》中規(guī)定“鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務(wù)。”至此，國有控股企業(yè)作為社會資本正式登上PPP的殿堂。

　　二、國有企業(yè)作為社會資本參與PPP的問題和出路

　　市場經(jīng)濟(jì)下，國有企業(yè)普遍遭詬病，是不言而喻之話題。鑒于PPP投資大、周期長等特點，作為中小型國有企業(yè)是不適合投資或參與的。因此，作為參與PPP模式的社會資本只有大型企業(yè)了。而大型國有企業(yè)必須實行所有者和經(jīng)營者分離，而實行分離后，勢必產(chǎn)生委托—代理問題。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)家林毅夫教授在《解讀中國經(jīng)濟(jì)》中闡述的，國有企業(yè)存在的主要問題是信息不對稱和激勵不相容，而解決國有企業(yè)信息不對稱最重要的方式是依靠市場的充分競爭，一個充分競爭的產(chǎn)品市場是前提，否則，無法解決信息不對稱的問題。

　　經(jīng)過數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，世界上絕大多數(shù)國有企業(yè)的利潤率都低于私營企業(yè)，而解決國有企業(yè)問題的關(guān)鍵是剝離企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)，在剝離了政策性負(fù)擔(dān)之后，靠市場競爭來解決信息不對稱問題。

　　作為參與世俗生活的法律工作者，在介入PPP投資項目的實踐告訴我們，國有企業(yè)作為社會資本參與PPP投資，二者之間有著內(nèi)生性矛盾是無法克服的。這一輪 PPP終久還是要實現(xiàn)將政府原先的市場行為轉(zhuǎn)化為社會資本控股下的項目公司的企業(yè)的市場行為，而構(gòu)成市場經(jīng)濟(jì)的主營主體必須是民營企業(yè)，而非國有企業(yè)。因此，PPP必須嚴(yán)格限定在基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共產(chǎn)品及公共服務(wù)兩大類項目上，既可避免資本的盲目跟投，又可確保政府信用，而國有企業(yè)的加快改革進(jìn)程是必須的。在經(jīng)過剝離國有企業(yè)的政策性負(fù)擔(dān)，改造出更多的具有戰(zhàn)略性負(fù)擔(dān)和具有自生能力的國有企業(yè)，按照比較優(yōu)勢發(fā)展和參與PPP，這對國有企業(yè)和PPP都是 “各美其美，美美與共”的結(jié)果。

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