政府購買服務與政府付費型PPP辨析

發布日期：2016-06-29來源：網絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/韓懿

　　一、問題的提出

　　目前我國同時在推廣政府購買服務[1]與PPP兩種新型公共產品供給模式。實踐中，有些政府主管部門將政府付費型PPP項目命名為政府購買服務項目或PPP 及政府購買服務項目等名稱，導致項目參與方在項目實施過程中出現是該按照《政府購買服務管理辦法(暫行)》重點完善預算程序和采辦程序還是重點完成物有所值和財政可承受能力評價，亦或是同時適用上述規定等困惑。當然，也存在主管機關將實為政府付費型PPP項目在命名為政府購買服務項目并簽訂政府購買服務合同，從而繞過物有所值和財政可承受能力評價的現象。

　　因此，如何劃分政府購買服務和政府付費型PPP的界限成為參與者們準確運用相應模式及成功實施項目的前提之一。

　　二、政府購買服務的界定

　　(一)理論層面的政府購買服務

　　廣義的政府購買服務指“根據預先訂立的合同賦予的特許權，由政府財政提供資金并由政府向服務供應者購買其(生產)的商品、服務或公共設施，以滿足使用者服務需求的制度安排和實施機制。[2]”

　　狹義的政府購買公共服務指“政府將原來由政府直接舉辦的、為社會發展和人民日常生活提供服務的事項交給有資質的社會組織來完成，并根據社會組織提供的服務的數量和質量，按照一定的標準進行評估后支付費用，是一種政府承擔、定向委托、合同管理、評估兌現的新型政府提供公共服務的方式。[3]”

　　簡單分析上述定義，不難得出以下兩條結論：

　　(1)廣義與狹義的界定都包含以下3個核心要素：政府提供資金;社會力量按照政府要求完成受托工作;政府負責監督、考評服務提供者。

　　(2)廣義與狹義界定的核心區別在于服務內容是否包含提供有形的公共設施。

　　(二)現行規定中的政府購買服務

　　《政府購買服務管理辦法(暫行)》第2條規定：本辦法所稱政府購買服務，是指通過發揮市場機制作用，把政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業單位承擔，并由政府根據合同約定向其支付費用。

　　第一，該辦法并沒有指出可以在公共基礎設施領域購買服務。第二，該辦法規定政府購買服務的內容應以本級政府指導目錄為準，而已有各政府指導目錄中均沒有將基礎設施投融資與建設等納入購買內容。

　　因此，可以認為《政府購買服務管理辦法(暫行)》采納的是狹義的概念。

　　三、政府付費型PPP的界定

　　(一)理論層面的政府付費型PPP[4]

　　廣義的界定認為PPP是公共部門和私人部門之間的一種合作關系，其目的是為了提供傳統上由公共部門提供的公共項目或服務[5]。

　　狹義的界定認為PPP是介于外包和私有化之間并結合了兩者特點的一種公共產品提供方式，它充分利用私人資源進行設計、建設、投資、經營和維護公共基礎設施，并提供相關服務以滿足公共需求[6]。

　　簡單分析上述定義，不難得出以下兩條結論：

　　(1)廣義的PPP適用范圍既包括提供公共設施，也包括提供公共服務。因此，其與廣義的政府購買公共服務存在交叉甚至趨同關系。

　　(2)狹義的定義指出PPP應用于公共基礎設施領域。該定義下政府購買服務與政府付費型PPP就無法形成交叉關系。

　　(二)現行規定中的PPP

　　(1)發改委的界定

　　發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》認為PPP是政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。

　　該定義不僅并未點明是否僅限于在基礎設施領域適用PPP模式，而且同時提出可以通過購買服務的方式實施PPP，因此可以將其歸類為廣義的PPP。

　　(2)財政部的界定

　　財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》認為PPP是指：在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。

　　可知，財政部的定義強調PPP適用于基礎設施領域，更偏向于狹義的PPP。

　　四、政府購買服務與政府付費PPP的劃分

　　本文認為，應以是否包括公共設施為標準劃分二者，即政府購買服務指政府向社會力量購買除貨物、工程、日常消耗需要的服務之外的能由社會力量提供的公共服務;PPP指政府與社會資本在公共設施領域建立的一種長期合作關系。理由如下：

　　(1)理論上狹義的政府購買服務及財政部《暫行規定》中定義的政府購買服務均指購買無形服務，不包括投資建設公共基礎設施。

　　(2)PPP和政府購買服務采取狹義的界定，較容易劃分清楚二者的界面。

　　(3)以是否包括工程進行認定，實踐中容易操作，也符合實踐共識。

　　(4)滿足《政府采購法》的要求。《政府采購法》明確將工程列為獨立的采購內容，不宜將其作為政府購買服務的內容。針對PPP采購，財政部已形成了相對完整的采購法制體系，作為《政府采購法》的特別法，PPP采購可以同時采購公共工程及公共服務。

　　(5)符合主管部政策思路。符合財政部監管思路自不待言。通過發改委參與頒布的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》等文件，可見發改委的政策也在逐漸明朗，其規范的重點在于PPP的形式，即特許經營的PPP而非PPP的適用范圍。

　　五、小結

　　包含公共工程的項目宜認定為政府付費型PPP項目，應完成物有所值及財政可承受能力評價等PPP程序。當然，無論是理論上還是我國規定層面，將政府付費型 PPP項目稱作政府購買服務項目也都是正確的。需要說明的是，本文認為即使采用該標準，也難免存在邊界模糊的地方，例如將已建成項目改建為PPP項目，或投資較大但不形成固定資產的項目，都需要進一步研究。

　　(作者簡介：韓懿，先后畢業于西北政法大學行政法學院與南開大學法學院，并分別獲得法學學士與法學碩士學位，現就職于中國建筑股份有限公司西北區域總部合約法務部。)

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