淺談建筑施工企業(yè)參與PPP項目的關(guān)注點

發(fā)布日期：2016-07-04來源：網(wǎng)絡來源編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/解定駿 許宏宇

　　根據(jù)《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)〔2014〕43號)的要求，通過融資平臺公司負債建設(shè)已經(jīng)明令禁止，地方政府只能通過債券融資和P P P 兩個渠道。同時《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)〔2014〕60號)要求，積極推動社會資本參與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營。通過特許經(jīng)營、投資補助、政府購買服務等多種方式，鼓勵社會資本投資城鎮(zhèn)供水、供熱等市政基礎(chǔ)設(shè)施項目。

　　我國目前人均基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量落后于發(fā)達國家，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求在今后一段時期內(nèi)將持續(xù)增加，單靠政府財政已經(jīng)不能滿足日益增長的基礎(chǔ)設(shè)施投資需要。目前我國正大力推動PPP項目的發(fā)展，建筑施工企業(yè)應結(jié)合當前市場環(huán)境及國家產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，順應市場潮流，參與到PPP項目中。

　　根據(jù)財政部統(tǒng)計的數(shù)據(jù)可以看出，在公共服務領(lǐng)域，主要包括能源、交通運輸?shù)?9個行業(yè)，將會創(chuàng)造巨大的市場機會。對于建筑施工企業(yè)而言，面對如今建筑市場行情的低迷，積極參與PPP項目，是企業(yè)生存發(fā)展的必然選擇。

　　一、建筑施工企業(yè)的核心關(guān)注點

　　在政府與社會資本合作中，建筑施工企業(yè)作為社會資本方的核心關(guān)注點應該是風險、收益、成本三個方面。

　　(一)風險。

　　(1)法律體系風險。目前財政部與發(fā)改委接連發(fā)文，指導PPP的發(fā)展，發(fā)改委正推動“ 特許經(jīng)營”立法，財政部也提出要對“ 政府與社會資本合作”立法，但是各部委的文件中并沒有明確PPP與特許經(jīng)營的區(qū)別。

　　(2)政治影響風險。因為PPP項目屬于公共服務領(lǐng)域，通常與老百姓的生活相關(guān)，關(guān)系到公眾利益。在項目運營過程中， 可能會因原材料、年平均工資、CPI等各種因素導致變動，導致使用者的價格變化， 遭到公眾的反對。

　　以供水項目為例，政府與項目公司簽訂了PPP項目協(xié)議，協(xié)議中明確了自來水水價的調(diào)價機制，如原水水價、電價、年平均工資等綜合成本變動幅度超過一定百分比時，調(diào)價機制觸發(fā)。根據(jù)發(fā)改委2008年制定的《政府制定價格聽證辦法》，制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務價格和自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當實行定價聽證。但當項目公司試圖通過自來水公司對使用者提高水價時，卻可能在聽證會上遭到公眾的反對。政府通常為了維護社會穩(wěn)定，對價格變動也因此拒絕。這對項目公司的運營有非常大的風險。

　　(3)政府信用風險。政府信用風險主要指的是，在簽署P P P 項目協(xié)議時，政府方由于資金缺乏或者項目緊急等原因，對社會資本提供種種優(yōu)惠政策，但是在項目運作過程中卻出現(xiàn)政府不按照合同履約、承諾不兌現(xiàn)、不配合項目公司辦理項目審批手續(xù)等問題。

　　建筑施工企業(yè)在考察項目的時候，應關(guān)注地方政府的誠信情況，過去是否出現(xiàn)過合同不履約的狀況，降低風險成本。同時關(guān)注項目是否獲得上級政府的關(guān)注，是否為國家級或省級的試點項目，還可以聯(lián)合別的社會資本一起投標，分攤風險成本。

　　目前國務院已決定派出9個督查組赴18個省(區(qū)、市)開展實地督查，組織開展第三方評估和專題調(diào)研，其中第八個專項督查重點是大力推進政府和社會資本合作(PPP)模式。重點督查PPP模式是否存在政策不完善、機制不科學、承諾不兌現(xiàn)等問題。此舉肯定會對地方政府有一定的壓力，但是對社會資本來說，無疑是利好消息。

　　(二)收益

　　(1)定價機制

　　我國市政公用事業(yè)產(chǎn)品和服務的價格主要是政府定價，考慮居民的接受能力所制定的，均需政府對其進行大量補貼，給政府帶來沉重的財政負擔。現(xiàn)在采用PPP模式，就使用者付費模式而言，應充分考慮如下幾個因素：

　　① 需求的價格彈性。是指需求量對價格變動的敏感程度，即使用者對于價格的容忍程度。收費價格上漲到一定程度后， 可能會導致使用量的下降;

　　② 項目公司的目標，即在綜合考慮項目的實施成本、項目合作期限、預期使用量等因素的情況下，收費定價能否使項目公司獲得合理的收益;

　　③ 項目本身的目標，即能否實現(xiàn)項目預期的社會和經(jīng)濟效益;

　　④ 參考當?shù)氐奈飪r水平，判斷定價是否超出使用者可承受的合理范圍。

　　通過多方面考慮各種因素，制定一個合理的價格，既不讓項目公司得到超額利潤， 也不讓項目公司承擔虧損。

　　建筑施工企業(yè)在對項目進行財務分析的時候，應該詳盡了解項目的資料，通過政府設(shè)立的資料庫、現(xiàn)場勘查等多方面收集數(shù)據(jù)，立足于建筑施工企業(yè)自身的管理水平、融資水平等，結(jié)合市場環(huán)境及國家產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃，測算合理的建設(shè)成本、經(jīng)營成本， 再進行投標報價。若建筑施工企業(yè)對于PPP項目的財務測算把握不透，可以通過聘請專業(yè)的咨詢機構(gòu)，來提供決策幫助， 判斷項目是否盈利同時協(xié)助建筑施工企業(yè)測算一個合理的報價。目前PPP項目中， 多為政府方聘請咨詢機構(gòu)，其實作為社會資本方更需要有一個專業(yè)的咨詢機構(gòu)提供PPP項目的咨詢服務。

　　(2)調(diào)價機制

　　PPP項目的特許經(jīng)營期一般都長達10年至30年，在此期間，市場環(huán)境的波動會對直接引起項目運營成本的變化，進而影響項目公司的收益情況。以政府付費模式舉例，常見的調(diào)價機制包括：

　　① 公式調(diào)整機制。通過設(shè)定價格調(diào)整公式來建立政府付費價格與某些特定系數(shù)之間的聯(lián)動關(guān)系，以反映成本變動等因素對項目價格的影響，當特定系數(shù)變動導致根據(jù)價格調(diào)整公式測算的結(jié)果達到約定的調(diào)價條件時，將觸發(fā)調(diào)價程序，按約定的幅度自動調(diào)整定價。常見的調(diào)價系數(shù)包括： 消費者物價指數(shù)、生產(chǎn)者物價指數(shù)、勞動力市場指數(shù)、利率變動、匯率變動等。調(diào)價系數(shù)的選擇需要根據(jù)項目的性質(zhì)和風險分配方案確定，并應綜合考慮該系數(shù)能否反映成本變化的真實情況并且具有可操作性等。

　　② 基準比價機制。定期將項目公司提供服務的定價與同類服務的市場價格進行對比，如發(fā)現(xiàn)差異，則項目公司與政府可以協(xié)商對政府付費進行調(diào)價。

　　③ 市場測試機制。在PPP項目合同約定的某一特定時間，對項目中某項特定服務在市場范圍內(nèi)重新進行采購，以更好地實現(xiàn)項目的物有所值。通過競爭性采購程序，政府和項目公司將可能會協(xié)商更換此部分服務的運營商或調(diào)整政府付費等

　　建筑施工企業(yè)應對政府提出的調(diào)價機制進行細致的研究測算，分析其是否合理。若等到簽訂PPP項目協(xié)議后，項目運營中才發(fā)現(xiàn)調(diào)價機制不合理，再調(diào)整調(diào)價機制幾乎不可能，很有可能項目公司自行承擔其決策失誤造成的虧損。

　　(三)成本

　　成本是建設(shè)施工企業(yè)核心競爭的因素， 只有通過降低企業(yè)的建設(shè)成本、運營成本、管理成本、融資成本，才能在PPP項目的競爭中中標。

　　建筑施工企業(yè)可以從四個方面降低建設(shè)成本：一是強抓材料管理和使用。做好材料采購前的基礎(chǔ)工作，在施工過程中加強材料量的管理;二是科學合理的選用機械設(shè)備。提高現(xiàn)場機械的利用率，減少機械費成本;三是加強人工費管理，降低人工消耗。在施工過程中，嚴格控制定員，勞動定額，出勤率，加班加點等問題;四是分析總結(jié)，反饋考核。工程竣工決算后，對項目的結(jié)算資料及成本資料進行審核。

　　大多數(shù)建筑施工企業(yè)只有工程施工經(jīng)驗，并沒有PPP 項目的經(jīng)驗，對PPP項目中非常關(guān)鍵的運營管理并不擅長。建筑施工企業(yè)可以采用兩種方式來解決這個問題：一是通過社會招聘獲得專業(yè)的運營人才，組建運營團隊;二是聯(lián)合其他社會資本，與項目運營企業(yè)組成聯(lián)合體投標。聯(lián)合體投標分工協(xié)作，既能增強投標實力，也能分散經(jīng)營風險、相互督促，提高運作效率，聯(lián)合體投標有效地滿足了PPP項目對于建設(shè)與運營的需求，應是PPP項目投標的首選方式。

　　PPP項目融資模式主要可分為股權(quán)融資和債權(quán)融資。現(xiàn)多以債權(quán)融資為主，融資方式比較單一。建筑施工企業(yè)應擴展自身的融資渠道，可以采用與金融機構(gòu)組成聯(lián)合體的方式，使金融機構(gòu)參與PPP項目的股權(quán)投資，為項目帶來充足的資金與較低的融資成本。

　　二、P P P 項目的招標方式

　　根據(jù)財庫〔2014〕215號《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》中的規(guī)定，PPP項目采購方式包括公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。建筑施工企業(yè)主要關(guān)注的應該是公開招標的方式，主要有如下兩個原因：

　　一是根據(jù)《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條，已通過招標方式選定的特許經(jīng)營項目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供的可以不進行招標。所以當 PPP項目采用公開招標的方式進行招標時，若建筑施工企業(yè)或由建筑施工企業(yè)組成的聯(lián)合體中標，在其施工資質(zhì)等級承包范圍內(nèi)，對施工可以不再進行招標，建筑施工企業(yè)方可自行建設(shè)，獲取工程利潤。

　　二是根據(jù)《中華人民共和國招標投標法》第十條，招標分為公開招標和邀請招標。若采用邀請招標、競爭性談判、競爭性磋商或單一來源采購等采購方式，不適用于《中華人民共和國招標投標法實施條例》第九條所述條款。而且根據(jù)《中華人民共和國招標投標法實施條例》第三十四條，與招標人存在利害關(guān)系可能影響招標公正性的法人、其他組織或者個人，不得參加投標。單位負責人為同一人或者存在控股、管理關(guān)系的不同單位，不得參加同一標段投標或者未劃分標段的同一招標項目投標。即，若項目不采用公開招標的方式，建筑施工企業(yè)或由建筑施工企業(yè)組成的聯(lián)合體在中標后，反而沒辦法介入項目的施工之中，無法獲取工程利潤，這對本身具有施工管理經(jīng)驗的企業(yè)是非常可惜的。

　　三、PPP項目的退出機制

　　對社會資本而言，希望通過轉(zhuǎn)讓其所直接或間接持有的部分或全部的項目公司股權(quán)的方式，來吸引新的投資者或?qū)崿F(xiàn)退出。擁有自由轉(zhuǎn)讓股權(quán)的權(quán)利，有利于增加資本靈活性和融資吸引力，進而有利于社會資本更便利地實現(xiàn)資金價值。因此，社會資本當然不希望其自由轉(zhuǎn)讓股份的權(quán)利受到限制。

　　但是政府方為了確保在社會資本履行完其全部出資義務之前不會輕易退出項目，在PPP項目合同中通常會直接規(guī)定， 在一定期間內(nèi)，未經(jīng)政府批準，項目公司及其母公司不得發(fā)生任何可能導致股權(quán)變更的情形。通常至少包括從項目建設(shè)開始一直到項目運營日后的一定期限。

　　目前財政部、發(fā)改委、國務院接連發(fā)文要求設(shè)置合理的退出機制。《國務院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發(fā)〔2014〕60號)的要求， “ 政府要與投資者明確PPP項目的退出路徑，保障項目持續(xù)穩(wěn)定運行”。

　　《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導意見》( 發(fā)改投資〔2014〕2724號)要求，“ 依托各類產(chǎn)權(quán)、股權(quán)交易市場，為社會資本提供多元化、規(guī)范化、市場化的退出渠道”。

　　《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》(財金〔2014〕156號) 的要求，“ 鑒于PPP項目的生命周期通常較長，在合同訂立時既要充分考慮項目全生命周期內(nèi)的實際需求，保證合同內(nèi)容的完整性和相對穩(wěn)定性，也要合理設(shè)置一些關(guān)于期限變更(展期和提前終止)、內(nèi)容變更(產(chǎn)出標準調(diào)整、價格調(diào)整等)、主體變更(合同轉(zhuǎn)讓)的靈活調(diào)整機制，為未來可能長達20-30年的合同執(zhí)行期預留調(diào)整和變更空間”。

　　建筑施工企業(yè)應聘請專業(yè)的律師事務所，就PPP項目協(xié)議中的條款提供法律咨詢服務。在充分協(xié)商、互利互惠的基礎(chǔ)上與政府訂立合同，并依法平等地主張合同權(quán)利、履行合同義務，設(shè)置合理的退出機制。

　　四、項目是否通過財政承受能力論證、錄入信息平臺

　　建筑施工企業(yè)應關(guān)注項目是否通過財政承受能力論證，是否錄入了PPP綜合信息平臺以及政府是否承諾將其付費義務納入中期財政規(guī)劃。

　　根據(jù)《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知》(財金〔2015〕21號)的規(guī)定，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10% 。財政承受能力論證的結(jié)論分為“ 通過論證”和“ 未通過論證”。“ 通過論證”的項目，各級財政部門才會在編制年度預算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排。若項目未通過財政承受能力論證，則不宜采用 PPP模式， 項目公司的補貼收入也無法得到保障。

　　建筑施工企業(yè)在項目考察時，應查詢該項目是否已經(jīng)納入綜合信息平臺項目庫，根據(jù)《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺運行的通知》(財金〔2015〕166號)的規(guī)定，未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預算安排支出責任。根據(jù)《預算法》的規(guī)定，經(jīng)人民代表大會批準的預算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準的預算為依據(jù)，未列入預算的不得支出。所以項目是否已經(jīng)納入綜合信息平臺項目庫對于建筑施工企業(yè)非常重要。

　　綜上所述，PPP項目對建筑施工企業(yè)不僅是一個機遇，也是一個挑戰(zhàn)。建筑施工企業(yè)應考慮項目全過程的風險防范， 依靠專業(yè)的咨詢服務機構(gòu)，做出正確的決策。

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