上海啟示錄：PPP成功實施離不開六大要素

發布日期：2016-07-07來源：中國經濟導報編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/葉繼濤 上海弘鯤商務咨詢公司董事長

　　上海作為我國改革開放的前沿，在PPP最主要的形式——基礎設施特許經營方面的實踐探索，已經有20多年的歷史。其所積累的經驗，對當前我國各地正在如火如荼地推進PPP，無疑有著重要的借鑒意義。

　　回顧

　　回溯歷史，上海城市建設管理領域PPP始于上世紀90年代，大致可分為三個階段：

　　起步探索階段(上世紀90年代)

　　從1993年底起，上海城投總公司先后將南浦、楊浦兩座大橋和打浦路隧道、徐浦大橋、滬嘉高速公路的專營權轉讓給中信泰富公司，將延安路高架道路和內環線高架道路、南北高架道路的專營權轉讓給上海實業集團。

　　此階段上海PPP的特點為：首先，以TOT模式(移交——經營——移交)為主，以吸引外資為主;第二，定向授予特許權，即政府或政府授權部門直接與投資者簽訂特許權經營合同;第三，一個項目一部政府規章，針對不同的PPP項目，上海市政府陸續出臺了《上海市延安東路隧道專營管理辦法》(1994年)等10項件專營管理辦法。

　　快速推進階段(上世紀90年代末至2010年)

　　此階段上海PPP的特點是：第一，以BOT模式(建設——經營——轉讓)為主;第二，采用公開競爭的方式選擇社會資本;第三，加強配套制度建設，如出臺了《關于加快高速公路網建設若干政策意見》，從財稅政策、用地政策、收益機制保障等方面對高速公路PPP項目予以支持。

　　轉型升級探索階段(2011年至今)

　　上海市于2005年起開始研究地方性制度規范，制定的《上海市城市基礎設施特許經營管理辦法》于2010年底公布，以期促進上海PPP模式轉型升級，進一步提高基礎設施的運營質量和降低運營成本。但受地方政府融資平臺政策影響，這個階段的PPP項目較少。

　　總體來看，上海市20多年在PPP方面的探索實踐，取得了較好的成績。一方面，通過創新融資方式，緩解了大規模基礎設施建設的資金壓力，明顯加快了城市建設進程。據初步統計，截至2014年底，上海市僅在路橋、水務、環境等領域通過實施PPP模式引進社會資金達500億元。

　　另一方面，通過市場競爭引進專業力量，降低了運營成本，明顯提升了公共服務的能力和水平。PPP還催生了一批專業化市場主體，提升了相關行業的管理水平。如上海市竹園第一污水處理廠2011年以來各項出水指標優于考核標準，連續3年獲得上海市污染物超量削減補貼等。

　　問題

　　盡管成績斐然，但上海20多年PPP實踐中，也暴露出許多問題，值得關注。

　　第一，出現了部分PPP項目提前終止的情況。分析原因，主要有兩個，其一，技術不成熟、運營不達標導致項目終止;其二，則是因國家政策變動導致項目終止。筆者認為，對于第二種情況，實際上是國家政策法規的改變，地方政府單方違約，對PPP的發展造成了負面影響。

　　第二，在部分PPP項目建設運營中，存在政府、企業違約的問題。其中，政府違約主要表現為政府部門不能及時按照協議給予補貼、兌現承諾等。造成政府違約的主要原因在于價格調整機制有待完善，即早期簽訂的PPP(特許經營)協議一般采用“初始價格+物價指數變動”的調價方式，實際操作中受聽證、通貨膨脹指數多種因素制約，政府部門有時難以完全按照協議執行。企業違約主要體現在，項目的設施建設和服務質量不達標、建設工期滯后、建設費超概算等方面。筆者認為，政企雙方出現違約的根本原因在于風險分擔不合理，且缺乏合理的爭端解決機制。例如，過去簽訂的部分PPP合同中，爭端解決機制一般停留在“雙方協商”為主的層面，對協商不成的分歧，則缺少有效解決的途徑和措施。

　　第三，PPP工作機制有待理順。具體分析看：首先，高效的PPP推進機制應是行業主管部門負責招商簽約、綜合部門高效協調支撐履約、專業機構提供有效咨詢方案，但上海在PPP領域起步較早，這些工作機制還未完全建立;其次，成本規制與監審制度尚未完全建立，對企業的人員工資、原材料、產品質量(服務標準)等缺少具體控制標準，導致定價和調價缺少客觀依據;再次，成本變動與價格收費調整、財政補貼缺乏有效聯動機制，增加了社會資本投資收益的不確定性;最后，尚未形成監管合力，目前PPP項目仍以政府監管為主，政府外部專業監管力量較為薄弱，公眾參與監管缺乏有效機制，而且監管標準還不健全，已有的質量標準有些也未得到嚴格實施。

　　第四，項目關鍵信息不全面。一是項目關鍵信息獲取難，如涉及到PPP項目投資的財政收入、政府負債、土地收入、人口流動、產業發展、稅收、市場監管等，分散在政府各有關部門，PPP項目的實施機構、招商機構往往難以掌握全部信息，投資人和金融機構更難獲得這些信息;二是項目信息披露不及時，如政府在提供存量債務、人員處置、定價壓力等信息，往往是滯后的，這對整個項目咨詢方案的設計造成了較大影響;地方政府信用評級信息缺乏，這導致社會資本在投資決策時，往往是“看不透”，“霧里看花、水中望月”，缺乏必要的投資依據。

　　第五，專業中介未得到有效利用。部分PPP合同事先沒有經過深入推敲和完善，甚至個別合同只有幾頁紙，給項目運營留下隱患。缺乏PPP的統籌規劃、目錄管理和選擇標準等基礎性工作，項目是否實施PPP多以一事一議為主，融資和招商需要成為決定因素。有些PPP項目的運營績效缺乏明確標準和獎懲手段，不利于推動有關企業持續改善績效、優勝劣汰。

　　第六，存量設施實施PPP障礙較多。目前，上海基礎設施領域形成了大量存量資產，這其中有不少設施具備PPP可行性，但實際操作中存在三重障礙：一是在觀念認識方面，相關部門習慣于由政府平臺推進項目建設運營，認為與融資平臺合作協調起來相對容易、有利于保障項目安全穩定運營，還有的認為過去有些民營企業建設運營基礎設施留下的麻煩至今還未解決，目前項目建設和運營“不差錢”，沒有必要再搞存量設施PPP;二是在人員處置方面，存量項目一般冗員較多，如果全部實行人員連同資產打包直接推向市場，有些項目可能難以讓社會投資者接受;三是存量項目實施PPP模式，其交易價格確定的依據缺乏。

　　反思

　　通過對上海20多年PPP的經驗總結和問題的梳理分析，筆者認為PPP成功實施離不開以下六大關鍵要素：

　　——離不開運作有效的實施機構。實施機構既是項目需求的提出者，又是根據政府授權代表公眾與企業的簽約者，同時還是項目建設運營的監管者。為此，實施機構應做到：第一，要審慎發包，發包前應充分論證、精心制定實施方案，為社會資本預留創新空間;第二，要有效監管，項目發包后，政府部門要完善監管標準，依法對PPP項目的投資、建設、運營、移交等進行全過程監管和處置;第三，要平等履約，政府與企業要建立彼此信任、平等履約、長期穩定的合作伙伴關系。

　　——離不開專業合格的經營者。專業合格的經營者是保障特許項目持續運營的關鍵。對社會資本及企業的選擇應關注幾點：第一，需要專業服務供應商，即被選擇的企業在業界信譽度高、專業服務業績良好、有一定資產規模等;第二，需要長期投資者，不同于一般

　　競爭性項目投資，PPP項目投資方應主要是長期資本持有人(如銀行長期貸款、社保資金、保險資金、財富管理基金等)，追求穩定收益，風險偏好較低。

　　——離不開必要的激勵約束機制。企業通過PPP參與原本由政府承擔的基礎設施建設運營，主要是為了追求穩定的預期收益。政府應依據企業所提供的產品或服務，通過合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，給予其合理的投資回報(根據運營績效，國外PPP投資項目的回報率一般高干銀行長期貸款利率1個百分點左右)。同時，要建立必要的獎懲機制，實施機構定期進行運營績效考核，對于指標綜合排名靠前的企業，給予獎勵，對于不達標的企業，給予懲罰直至要求其退出。

　　——離不開有效的風險分擔和爭議解決機制。PPP 項目運營期一般都比較長，由于不可預知因素的變化、風險較大，需要政府與企業共同承擔風險，如項目設計、建設、運營維護等商業風險由社會資本承擔，而政策、法律變化和最低需求風險等則由政府承擔。對于風險分擔之外可能出現的履約爭議情形，應在協議中明確約定，并提出解決爭議的具體方式(聽證、仲裁、訴訟等)，以促進PPP項目持續健康運行。

　　——離不開專業的中介服務機構。PPP 領域廣，涉及到法律、金融和財務等多方面的專業知識和經驗，需要發揮PPP咨詢、律師事務所、會計事務所等專業中介的作用。具體包括：首先，需要專業中介機構對項目是否適合PPP模式、實施PPP模式的財力基礎等進行論證，防止地方政府將不適合PPP項目做成PPP項目;其次，需要中介機構對項目的交易機構、融資結構、風險分擔、投資回報、合同等進行科學、合理、合法的設計，有利于政府找到合適社會資本;最后，需要中介機構做政府的全程顧問，包括在項目的招商、建設、運營階段，促進PPP項目的運作程序規范。

　　——離不開完善的政策法規保障。PPP的有效持續運作，有賴于一套透明、清晰、完整和一致性的法規政策體系，以保障相關方誠信履約。

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