PPP項目實操六個"離不開"

發(fā)布日期：2017-11-01來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 盡管PPP是2014年底才熱起來的，但PPP最主要的形式--特許經(jīng)營在國內(nèi)的實踐，已有30多年的歷史?？傮w上看，國內(nèi)PPP實踐取得了巨大成就，但也有不少失敗的案例，部分項目被政府提前收回。本文通過對國內(nèi)部分成功、失敗PPP項目案例進(jìn)行對比分析和梳理總結(jié)，得出了一個小小的結(jié)論，那就是一個PPP項目從咨詢方案、招商到投資、建設(shè)、運營的全生命周期內(nèi)，要真正起到降低建設(shè)運營成本、提高公共服務(wù)質(zhì)量的作用，并能持續(xù)運行到特許經(jīng)營到期，需要六個"離不開":

　　 離不開運作有效的實施機(jī)關(guān)

　　 實施機(jī)關(guān)既是項目需求的提出者，又是根據(jù)政府授權(quán)代表公眾與企業(yè)的簽約者，同時還是項目建設(shè)運營的監(jiān)管者。為此，實施機(jī)構(gòu)要做到:第一，要審慎發(fā)包。發(fā)包前實施機(jī)關(guān)要充分論證，選準(zhǔn)項目，精心制定實施方案并能盡量為社會資本預(yù)留創(chuàng)新空間，并在公開招標(biāo)時要綜合考慮成本、專業(yè)服務(wù)能力等因素遴選企業(yè)。第二，要有效監(jiān)管。項目發(fā)包后，政府部門要完善監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，依法對PPP項目的投資、建設(shè)、運營、移交等進(jìn)行全過程監(jiān)管和處置。第三，要平等履約。政府與企業(yè)要建立彼此信任、平等履約、長期穩(wěn)定的合作伙伴關(guān)系，政府內(nèi)部要構(gòu)建必要的履約保障聯(lián)動機(jī)制，當(dāng)收費不能及時調(diào)整時，政府財政應(yīng)按照協(xié)議及時兌現(xiàn)承諾。比如，某省市的有些項目是由鎮(zhèn)政府與社會資本簽約，但由于項目運營監(jiān)管權(quán)限在區(qū)級政府行業(yè)主管部門，鎮(zhèn)政府很難按協(xié)議履約，實際上鎮(zhèn)政府就不是一個有效的實施機(jī)關(guān)。

　　 離不開專業(yè)合格的投資經(jīng)營者

　　 專業(yè)合格的經(jīng)營者是保障特許項目持續(xù)運營的關(guān)鍵。因此對社會資本的選擇應(yīng)體現(xiàn):第一，需要專業(yè)服務(wù)供應(yīng)商。即被選擇的企業(yè)在業(yè)界信譽(yù)度高、專業(yè)服務(wù)業(yè)績良好、有一定資產(chǎn)規(guī)模等。第二，需要長期投資者。不同于一般競爭性項目投資，PPP項目投資方應(yīng)主要是長期資本持有人(如銀行長期貸款、社保資金、保險資金、財富管理基金等)，追求穩(wěn)定收益，風(fēng)險偏好較低。當(dāng)然，在項目建設(shè)期和運營安全鎖定期內(nèi)可引入追求高收益的短期資本，待項目運營穩(wěn)定后再通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式引入長期資本。第三，資本結(jié)構(gòu)要合理。對于建設(shè)運營復(fù)雜、技術(shù)含量高的項目，相關(guān)方可組成一個特殊目標(biāo)載體(SPV)，合理安排設(shè)計方、設(shè)備方、建造方、運營方的資本股份，組成利益共同體，使各方在項目中的利益保持一致。

　　 離不開必要的激勵約束機(jī)制

　　 企業(yè)通過PPP參與原本由政府承擔(dān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營，主要是為了追求穩(wěn)定的預(yù)期收益。政府應(yīng)依據(jù)企業(yè)所提供的產(chǎn)品或服務(wù)，通過合理定價、財政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，給予其合理的投資回報(根據(jù)運營績效，國外特許經(jīng)營投資項目的回報率一般高干銀行長期貸款利率1個百分點左右)。同時，要建立必要的獎懲機(jī)制，實施機(jī)關(guān)定期進(jìn)行運營績效考核，對于指標(biāo)綜合排名靠前的企業(yè)，給予獎勵，對于不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，給予懲罰直至要求其退出。在必要的激勵基礎(chǔ)上，政府應(yīng)全面實行細(xì)致的成本規(guī)制，要針對每個特許經(jīng)營領(lǐng)域制定成本規(guī)制細(xì)則，并據(jù)此定期對企業(yè)開展成本監(jiān)審，推行成本信息公開。目前，很多已實施PPP的項目，由于在績效考核方面沒有相應(yīng)的激勵和約束機(jī)制，只要項目不出現(xiàn)大的事故，政府或使用者就得付費，這實際上與傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營沒有太多區(qū)別深度，也不利于提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量，也會加劇外界對PPP作用的質(zhì)疑。

　　 離不開有效的風(fēng)險分擔(dān)和爭議解決機(jī)制

　　 PPP項目運營期一般都比較長，由于不可預(yù)知因素的變化、風(fēng)險較大，需要政府與企業(yè)共同承擔(dān)風(fēng)險，如項目設(shè)計、建設(shè)、運營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，而政策、法律變化和最低需求風(fēng)險等則由政府承擔(dān)。對于風(fēng)險分擔(dān)之外可能出現(xiàn)的履約爭議情形，應(yīng)在協(xié)議中明確約定，并提出解決爭議的具體方式(聽證、仲裁、訴訟等)，以促進(jìn)特許經(jīng)營項目持續(xù)健康運行。目前，有些地方已實施的PPP(特許經(jīng)營)項目的合同中，對爭端解決機(jī)制一般停留在"雙方協(xié)商"為主的層面，對協(xié)商不成的分歧，缺少有效解決的途徑和措施。

　　 離不開專業(yè)的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)

　　 PPP領(lǐng)域廣，涉及到法律、金融和財務(wù)等多方面的專業(yè)知識和經(jīng)驗，需要發(fā)揮PPP咨詢、律師事務(wù)所、會計事務(wù)所等專業(yè)中介的作用。第一，需要專業(yè)中介機(jī)構(gòu)對項目是否適合PPP模式、實施PPP模式的財力基礎(chǔ)進(jìn)行論證，防止地方政府將不適合PPP項目做成PPP項目，最后導(dǎo)致PPP沒有起到提高公共服務(wù)質(zhì)量、降低運營成本的作用。第二，需要中介機(jī)構(gòu)對項目的交易機(jī)構(gòu)、融資結(jié)構(gòu)、風(fēng)險分擔(dān)、投資回報、合同等進(jìn)行科學(xué)、合理、合法的設(shè)計，有利于政府找到合適社會資本。第三，需要中介機(jī)構(gòu)做政府的全程顧問，包括在項目的招商、建設(shè)、運營階段，促進(jìn)PPP項目的運作程序規(guī)范。

　　 離不開完善的政策法規(guī)保障

　　 PPP的有效持續(xù)運作，有賴于一套透明、清晰、完整和一致性的法規(guī)政策體系，多數(shù)國家對PPP領(lǐng)域進(jìn)行專門立法。保障相關(guān)方誠信履約，規(guī)范企業(yè)有序競爭，防止惡意低價中標(biāo)造成項目建成后難以持續(xù)運營，約束政府履責(zé)，保護(hù)企業(yè)合法權(quán)益。規(guī)則公開透明，政府須將PPP的有關(guān)政策法規(guī)、招標(biāo)、監(jiān)管、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等信息依法公開，構(gòu)造有利于PPP項目持續(xù)運營的法治化營商環(huán)境。特別是在對待政府、社會資本雙方的違約上，相關(guān)法規(guī)法律能平等對待。比如對政府的單方違約，企業(yè)是否可以提起民事訴訟?如果是按照目前的法規(guī)，只能提起行政訴訟，這樣即使是政府?dāng)≡V，社會資本只能以國家賠償?shù)姆绞絹慝@得一些補(bǔ)償，而我國賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)往往不高，這實際上還是不利于保護(hù)社會資本的合法權(quán)益。

【相關(guān)閱讀】

• 建筑民企PPP項目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項目開通運營
• PPP模式助力九江治水 總投資達(dá)76.99億元
• 中國鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項目
• 中國PPP發(fā)展形成“三大方陣”
• 第三屆中國PPP論壇在北京舉辦 聚焦“正本清源，規(guī)范發(fā)