中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院孫潔：PPP模式助推城市建設(shè)

發(fā)布日期：2017-11-20來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 大家好，今天我跟大家分享的題目是“PPP模式推動(dòng)城市建設(shè)”。PPP應(yīng)該是從2013年的12月26號(hào)，北京國(guó)家科學(xué)研究院開了一個(gè)研討會(huì)，在這個(gè)研討會(huì)當(dāng)中，劉部長(zhǎng)本人主講了近兩個(gè)小時(shí)，可以說那次會(huì)議也算是揭示了全國(guó)推廣PPP的序幕。

　　 大家可以看到，財(cái)政網(wǎng)站上已經(jīng)推出一萬多項(xiàng)、17多億的投資規(guī)模。我想借助這樣一個(gè)實(shí)踐機(jī)會(huì)，從四個(gè)方面匯報(bào)一下PPP模式在推動(dòng)城市建設(shè)方面做的一些工作。

　　 第一，在城市建設(shè)當(dāng)中為何需要PPP模式呢?在城市化進(jìn)程中，一般來講，有一個(gè)最重要的階段就是城市化率達(dá)到30%的時(shí)候，以及在70%之前這樣的階段。當(dāng)我們整個(gè)的城市人口占整個(gè)人口的30%，但還沒有達(dá)到70%這樣的階段，是一個(gè)城市快速發(fā)展的階段。

　　 實(shí)際上我們現(xiàn)在的城市化進(jìn)程剛剛突破了50%多，意味著我們現(xiàn)在現(xiàn)階段城市化進(jìn)展，已經(jīng)處在一個(gè)高速發(fā)展時(shí)期，那怎樣才能推動(dòng)城市化呢?像過去從改革開放以來到目前為止，推動(dòng)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程有兩個(gè)大的支柱，哪兩個(gè)支柱呢?首先，土地財(cái)政，土地財(cái)政依賴于土地的轉(zhuǎn)讓，我們現(xiàn)在的一個(gè)政策變化是，土地轉(zhuǎn)讓的升值依賴于房地產(chǎn)市場(chǎng)。而房地產(chǎn)的轉(zhuǎn)向，從未來一個(gè)市場(chǎng)化的房地產(chǎn)市場(chǎng)，轉(zhuǎn)向?yàn)楦嗟囊哉途用窆灿挟a(chǎn)權(quán)為主體的這種居住模式的話，房地產(chǎn)本身的需求可能會(huì)與以往的發(fā)展有所變化，就使得我們的土地財(cái)政這塊兒大大減少。

　　 其次，城鎮(zhèn)化進(jìn)程過程當(dāng)中，很多地方政府，包括縣級(jí)政府都有自己的投融資平臺(tái)，這也是推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一個(gè)很重要的手段。通過融資建設(shè)將大量的機(jī)構(gòu)，這就給機(jī)構(gòu)帶來巨額的政府債務(wù)，形成潛在的風(fēng)險(xiǎn)。所以說從土地財(cái)政和投融資平臺(tái)這兩個(gè)方面，已經(jīng)很難在作為未來城鎮(zhèn)化快速發(fā)展重要支撐的力量。

　　 那么PPP被突出出來，成在城鎮(zhèn)化進(jìn)程過程當(dāng)中，未來的支撐力量。未來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程達(dá)到70%還要有一個(gè)漫長(zhǎng)的路程要走，這就是現(xiàn)在面臨的現(xiàn)狀和背景。

　　 什么是PPP呢?在城市建設(shè)中，我們需要什么樣的PPP呢?實(shí)際上在PPP還沒有被提出來之前，已經(jīng)廣泛存在于各種建設(shè)當(dāng)中。早在1984年，深圳等都是通過項(xiàng)目融資的方式，當(dāng)時(shí)的項(xiàng)目同時(shí)叫BOT的方式。后來這種工具由于它的可行性、可用性，后來從資源類開發(fā)逐漸演變應(yīng)用到能源工程。所以我們今年認(rèn)識(shí)到的BOT就是來源于過去的項(xiàng)目融資。

　　 按另外一個(gè)方面，在70年代末、80年代初，我們進(jìn)行了一系列的改革，當(dāng)時(shí)幫著撒切爾夫人想了一個(gè)辦法：私人融資計(jì)劃。她為了解決她的政府投融資不足，英國(guó)人把它叫做PFI，由政府付費(fèi)的這些私人部門投資的基礎(chǔ)設(shè)施公共項(xiàng)目，被稱為PFI。

　　 實(shí)際上我對(duì)PPP的研究是從2002年開始，我認(rèn)為PPP公私合作是一種管理模式。什么是融資呢?簡(jiǎn)單講，融資就是借錢辦事，你缺錢嗎?管理呢?所謂管理，就是指通過別人，或者與別人一起高效的完成組織的目標(biāo)，這才是管理。所以我們就在這個(gè)概念基礎(chǔ)之上，PPP就下來了一個(gè)概念。

　　 PPP是指政府公共部門要通過民營(yíng)部門，現(xiàn)在我們叫做社會(huì)資本方，高效的完成政府公共部門這一組織的目標(biāo)，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能。大家注意一下，這個(gè)概念有兩層含義，落腳點(diǎn)是要完成政府公共部門的職能。怎么完成呢?不是政府自己去完成，還要通過私營(yíng)部門、民營(yíng)部門，要通過社會(huì)資本方來完成實(shí)現(xiàn)政府公共部門的職能。

　　 社會(huì)資本方是干什么呢?一般是企業(yè)，企業(yè)它的目標(biāo)是要實(shí)現(xiàn)股東的利潤(rùn)最大化，所以政府要想讓企業(yè)完成自己公共部門的職能，一定要保證企業(yè)私營(yíng)部門和社會(huì)資本方的利益。保障社會(huì)資本方的利益無外乎有兩個(gè)方面，第一，允許社會(huì)資本方，允許企業(yè)向使用者收費(fèi)，。比如我建一個(gè)廣場(chǎng)或者建一個(gè)無法收費(fèi)的項(xiàng)目，怎么辦呢?第二，如果不能向使用者收費(fèi)，必須得有政府來付費(fèi)。

　　 政府在城市建設(shè)中需要一個(gè)PPP的管理模式，而不是一個(gè)融資工具。我們?nèi)绻枰谫Y工具的話，政府有各種方式來進(jìn)行融資。我們更多的是看重PPP過程當(dāng)中，社會(huì)資本方的管理，只有這樣，才能保障項(xiàng)目的成功，達(dá)到實(shí)現(xiàn)政府公共部門職能和目標(biāo)。

　　 如何規(guī)范使用PPP模式? PPP首先除了基本概念之外，有三個(gè)特點(diǎn)。第一個(gè)特點(diǎn)，多樣性，基于多樣性讓我們?cè)谶x用PPP模式的時(shí)候，按照國(guó)務(wù)院42號(hào)文當(dāng)中規(guī)定的PPP模式的形式，盡可能的不要去在這方面做其他的創(chuàng)新。在國(guó)務(wù)院42號(hào)文當(dāng)中提出了四種方式，一種是BOT的方式，建設(shè)，運(yùn)營(yíng)，移交，更適用于新建的基礎(chǔ)模式，無論是向使用者收費(fèi)也好，政府收費(fèi)也好，都是一種新建的方式。第二種方式是IOT，已有的基礎(chǔ)模式，適用于再投資，擴(kuò)建，解決政府已有基礎(chǔ)設(shè)施投入不足的問題。第三種方式叫TOT，對(duì)已有的基礎(chǔ)涉世不需要再建設(shè)，直接轉(zhuǎn)移社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)，主要解決當(dāng)前的政府債務(wù)規(guī)模問題。另一方面，我們要按照規(guī)定的形式，不要自己隨便做一些很多的、不符合我們現(xiàn)有要求的方式。

　　 第二個(gè)特點(diǎn)是PPP的復(fù)雜性。第三個(gè)特點(diǎn)是PPP的長(zhǎng)期性。這就有別于我們過去做的一些PPP項(xiàng)目，建設(shè)期兩年，轉(zhuǎn)讓期三年，很難符合我們當(dāng)前PPP模式的要求。為什么會(huì)有一個(gè)長(zhǎng)期性呢?如果缺乏PPP，很多機(jī)制難以發(fā)揮作用，如果不能夠發(fā)揮作用，就難以達(dá)到政府所要求的最終的目標(biāo)，難以實(shí)現(xiàn)政府的職能。

　　 同時(shí)我們?cè)谠O(shè)立PPP項(xiàng)目發(fā)展的時(shí)候，要遵照它的四個(gè)核心要素。第一個(gè)核心要素，叫PPP項(xiàng)目合作關(guān)系，也就是我們經(jīng)常說的伙伴關(guān)系。我們一直強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目中政府和社會(huì)資本化是平等地位，是一種伙伴關(guān)系。在PPP項(xiàng)目當(dāng)中，如果雙方出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)糾紛，可以約定到仲裁委員會(huì)解決。

　　 第二個(gè)要素就是風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)。我們?cè)谧鲰?xiàng)目融資的時(shí)候也有風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)，這是很正常的，做任何合作都要風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。在今天的PPP模式當(dāng)中，不是說誰承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)大獲得收益高，風(fēng)險(xiǎn)小收益小。因?yàn)樯婕暗焦怖?，如果企業(yè)為了追求一個(gè)更大的收益目標(biāo)，去冒一個(gè)很大的風(fēng)險(xiǎn)合適嗎?不合適。我們也不鼓勵(lì)在這方面企業(yè)追求利益最大化，所以我們說在PPP風(fēng)險(xiǎn)上面，一定要遵守風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，不然有可能會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。

　　 第三，利潤(rùn)的可控制。今天我們?cè)僬f利潤(rùn)共享的話，已經(jīng)不符合我們現(xiàn)在新形式的一個(gè)要求。政府要對(duì)PPP項(xiàng)目的收益要有一個(gè)控制原則，可控制、可調(diào)整的原則。PPP項(xiàng)目一定要遵守盈利而不暴利的原則，不允許社會(huì)資本方產(chǎn)生過高的收益，因?yàn)橥瑯由婕暗焦娎妗?/p>

　　 第四個(gè)原則是監(jiān)督管理。我們現(xiàn)在要做的PPP模式，一定要遵守公開的原則，只有公開才能達(dá)到有效的角度。所以大家看一看財(cái)政部出臺(tái)的政策當(dāng)中，其中有一條，企業(yè)給政府簽訂了PPP合同，一定要向公眾公示，要公眾監(jiān)督。

　　 如果要想規(guī)范PPP模式，一定要遵守這樣四個(gè)核心的要素，才能夠確保這項(xiàng)規(guī)范的實(shí)施，如果不能夠遵守的話，可能就違背了我們模式最終的結(jié)果。

　　 說一下特許經(jīng)營(yíng)與PPP。事實(shí)上我們說PPP模式，無外乎兩個(gè)方面，一種是向使用者付費(fèi)，一種由政府來付費(fèi)。讓你管理，提供相關(guān)的服務(wù)，政府按照投資額給你每年的收益和標(biāo)準(zhǔn)。如果說向使用者收費(fèi)，凡是涉及到公共向使用者收費(fèi)，一般的企業(yè)沒有這種權(quán)利，如果想收費(fèi)，必須經(jīng)過政府特權(quán)。所以說企業(yè)為了獲取合理，合法的收益，政府要給它一個(gè)特許的收費(fèi)權(quán)。事實(shí)上說特許經(jīng)營(yíng)，不是一種經(jīng)營(yíng)的權(quán)利。

　　 最后我想用四句話，簡(jiǎn)單的對(duì)這個(gè)發(fā)言做一個(gè)總結(jié)。PPP是一個(gè)管理模式，管理是一個(gè)過程，既是個(gè)雙方合作的過程，只有妥協(xié)才能合作，就像夫妻兩個(gè)人過日子是一樣的。所以說業(yè)界就把PPP比喻成一段婚姻。

　　 第二句話，PPP解決什么呢?英國(guó)有一座大樓，投資20億，政府每年給它1.5億左右的回報(bào)，總共給它40億。等政府有了錢再去辦教育，再去辦學(xué)校，可能一代文盲就產(chǎn)生了，在這種情況下，我們會(huì)毫無疑問采用PPP模式，所以我把它形象于PPP是解決“子欲養(yǎng)而親不待”。

　　 第三，PPP是經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。花自己的錢辦自己的錢，既有效率也有效果。首先不會(huì)拖延工期，因?yàn)橥瓿闪松鐣?huì)資本化才能獲取收益。第二，它會(huì)有合理的控制。

　　 第四，PPP是一種機(jī)制的轉(zhuǎn)變。讓專業(yè)的人發(fā)揮專業(yè)的優(yōu)勢(shì)，才能夠?qū)崿F(xiàn)最終的目標(biāo)，完成政府做的職能，這是今天講的內(nèi)容，謝謝大家!

　　 (中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院研究員、專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)孫潔在“2017中國(guó)(濟(jì)南)產(chǎn)業(yè)金融國(guó)際論壇”上的演講內(nèi)容。)

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