PPP模式還是傳統采購方式：“VFM”評價說了算

發布日期：2015-11-17來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　 　　兩大評估體系怎么用

　　 PPP項目的物有所值(Value for Money，VFM)評價，是國際上普遍采用的一種評價是否可運用政府和社會資本合作模式運作特定項目的評估體系，主要用于比較項目采用PPP模式與采用傳統模式之間的優劣。簡單地說，物有所值評價所要解決的核心問題就是：本項目采用PPP模式是否會比采用傳統政府單獨建設運營模式更優，即采用PPP模式運行該項目是否“物有所值”。

　　 根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(財金〔2014〕113號，以下簡稱《操作指南》)第八條規定，財政部門(政府和社會資本合作中心)在開展物有所值評價時，應從定性和定量兩方面開展評價工作，定量評價工作由各地根據實際情況開展。在筆者看來，這一要求可以解讀為：定性分析是PPP項目物有所值評價的“規定動作”;定量分析是PPP項目物有所值評價的“可選動作”，視項目本身特點和各地實情開展。

　　 1定性評價

　　 物有所值定性評價，主要從相對宏觀、粗略的角度去分析特定項目采用PPP模式比傳統模式具有哪些優勢。

　　 根據《操作指南》規定，定性評價應重點關注項目采用政府和社會資本合作模式與采用傳統采購模式相比，能否增加供給、優化風險分配、提高運營效率、促進創新和公平競爭等。

　　 因此，在定性分析中，要著眼于引入社會資本參與運營后，以下幾個方面是否比傳統模式更具優勢：一是公共產品和公共服務的供給量是否可以有效增加;二是項目建設和運營風險分配是否更加合理;三是項目運營效率是否能夠提高;四是是否可以促進體制機制的創新;五是是否有利于公平競爭，進而提高公共資金的使用效益。

　　 《操作指南》中提到：投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的基礎設施及公共服務類項目，適宜采用政府和社會資本合作模式。咨詢機構在開展PPP項目物有所值定性評價中，可結合定性評審重點關注點和相關文件所列的列舉情形，將各方面要求量化成具體的VFM定性評審指標，借以開展評價工作。

　　 在定性評審中，PPP項目咨詢機構可根據項目自身特點，綜合各種法定要求和相關因素設置評價指標體系，明確各項評價指標的標桿值，并依法邀請評審專家對各項指標進行打分并綜合匯總專家評分結果，如綜合得分高于評價方案中的既定標準，則該項目通過物有所值定性評審。

　　 比如：結合法律條文中關于PPP模式下可否增加供給量的規定，將項目全生命周期中的公共產品和公共服務增加的可能性列為考量指標，并根據可能性的大小設置相應分值;根據項目投資規模，將其具體量化為投資規模10億元以上、5-10億元、1-5億元、5000萬-1億元等檔次，分別設置不同的分值等;把法律規定中的原則要求明確化、具體化后進行量化評估，最后通過對打分匯總結果和評價方案中的既定標準進行比較的方式，評判該項目是否通過物有所值的定性評審。

　　 2定量評價

　　 PPP項目的定量評價應當在假定采用PPP模式與傳統政府投資模式產出績效相同的前提下進行。

　　 根據《操作指南》的要求，物有所值定量評價主要通過對政府和社會資本合作項目全生命周期內政府支出成本現值(PPP值)與公共部門比較值(PSC值)進行比較，計算和得出該項目的物有所值量值，借以判斷政府和社會資本合作模式是否能夠降低項目全生命周期成本，以及降低成本的具體量值和指數。

　　 PPP項目定量評審的公共部門比較值(PSC值)，是指在項目全生命周期內，政府采用傳統采購模式提供公共產品和服務的全部成本的現值，主要包括建設運營凈成本、可轉移風險承擔成本、自留風險承擔成本和競爭性中立調整成本等;而PPP模式下的政府支出現值一般根據影子報價和實際報價計算。

　　 物有所值定量分析主要步驟為：

　　 第一，根據參照項目計算公共部門比較值(PSC值);

　　 第二，根據影子報價和實際報價計算PPP模式下項目全生命周期內政府支出成本的凈現值(PPP值);

　　 第三，比較PSC值和PPP值，計算物有所值量值和指數，得出物有所值評價結論。

　　 根據物有所值評價要求，當物有所值量值和指數為正時，說明該項目適宜采用PPP模式，否則不宜采用PPP模式。物有所值量值和指數越大，說明PPP模式替代傳統采購模式實現的價值越大。

　　 物有所值：項目篩選的核心理念

　　 物有所值概念誕生于80年代的英國。當時英國政府提出對公共部門提供公共服務的全過程進行跟蹤監測和績效評估，評估內容包括服務質量、滿意度、效率和收益等。隨后，這一理念被廣泛傳播并應用于世界各國的PPP模式的發展，逐漸從一種理念演變為一套評估和篩選PPP項目的方法。

　　 “物有所值”概念主要具有兩方面的涵義：

　　 其一，是政府運用PPP模式的主要原因，采用PPP模式的項目要能夠實現比傳統的公共采購模式更高的效率，即更高的投入產出比、更優化的資源配置或更合理的風險分配，通俗說就是“少花錢、多辦事、辦好事”。

　　 從實踐來看，PPP模式能夠有效實現風險轉移、打包合同、發揮規模效應、創新、促進經濟增長、提高公共項目的質量，總體來說，在成本和時間兩個維度比傳統政府采購模式有明顯的績效優勢，而且隨著項目規模和復雜程度的增加，這種優勢更明顯。因此，PPP模式是實現“物有所值”采購目標的更有效方式。

　　 其二，是評價和篩選PPP項目的技術環節，它主要回答是否應該采用PPP模式的問題，判斷采用PPP模式的必要性。政府在進行基礎設施及公共服務項目采購決策時，只有當預期PPP模式能帶來物有所值才予以采用，否則就應當采用其他采購模式。

　　 財政部的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》中對“物有所值”定義偏向于第二種概念。而這一評估體系主要包含定性分析和定量分析兩大部分。

　　 從下圖可以看出，如果PSC(公共部門比較值：是指在全生命周期內，政府采用傳統采購模式提供公共產品和服務的全部成本的現值)部分的成本比PPP模式更高的話，就能實現物有所值，這意味著PPP模式效率更高。

　　 由于物有所值理念對于項目相關數據的要求較高，其在實際情況中的落實程度參差不齊。如果在具體項目中無法獲得準確數據并進行預測，就無法準確地進行物有所值測算。根據世界銀行的資料介紹，世界上一定數量的國家都選擇忽略物有所值測算或者至進行簡單測算，而以經驗豐富的政府從業人員或咨詢顧問的判斷作為項目篩選的主要依據。

　　 某污水處理廠污水人工濕地處理項目定量分析方法(摘編)

　　 本項目全長約6.5公里，采用人工濕地技術，建設濕地面積約為43公頃，主要建設內容為提升泵站1座、輸配水管線6.87公里、濕地工程、河道修復、綠化景觀等及其他配套設施。項目投資估算1.28億元，其中未完工程估算約8000萬元，擬選擇社會投資者進行特許經營權合作，由社會投資者成立項目公司負責籌集資金完成建設并負責項目的整體運營與管理。

　　 一、定量分析步驟

　　 1、根據參照項目計算PSC值;

　　 2、根據影子報價和實際報價計算PPP值;

　　 3、比較PSC值和PPP值，計算物有所值量值和指數，得出定量分析結論。

　　 二、PSC值計算

　　 PSC值=初始PSC值+競爭性中立調整值+可轉移風險承擔成本+自留風險承擔成本

　　 1.設定參照項目

　　 2.參數指標選擇

　　 1)資本結構

　　 2)資本性收益

　　 3)折現率選擇

　　 4)利潤率選擇

　　 5)項目周期設定

　　 6)政府自留風險承擔成本包括政府按比例承擔的法律、政策等所支出的成本

　　 3.計算初始PSC值

　　 初始PSC值=(建設成本-資本性收益)+(運營成本-第三方收入)+其他成本

　　 4.競爭性中立調整值

　　 競爭性中立調整值是為了消除政府傳統采購模式下公共部門相對社會資本所具有的競爭優勢，主要包括政府比社會資本少支出的土地費用、行政審批費用、所得稅等有關稅費。

　　 5.風險承擔成本

　　 由于項目的風險概率和風險后果值難以預測，因此風險承擔成本結合本項目實際，按照可轉移風險、可分擔風險以及不可轉移分擔風險進行分類，采用分類比例法進行測算。

　　 6.折現率

　　 7.測算結果

　　 三、PPPs值計算

　　 四、計算結果

　　 綜合上述PSC值和PPPs值的分析，計算得到項目全生命周期PSC值和PPPs值，并進行分析比較。具體計算結果見下表：

　　 五、物有所值評價結論

　　 來源：中國政府采購報

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