推廣PPP模式應(yīng)有邊界意識

發(fā)布日期：2017-10-23來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 改革開放以來，我國引入社會資本尤其是民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資建設(shè)已有30多年歷史。從2014年開始我國掀起大規(guī)模推廣應(yīng)用PPP模式的熱潮，但對PPP模式可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)在邏輯及目標(biāo)導(dǎo)向缺乏系統(tǒng)研究，導(dǎo)致在具體操作中存在諸多問題，因此，推廣使用PPP模式首先應(yīng)注意的，就是必須有一定的邊界意識。

　　 PPP模式應(yīng)主要應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的提供。基礎(chǔ)設(shè)施是為社會生產(chǎn)和居民生活提供公共服務(wù)的工程設(shè)施，是社會經(jīng)濟賴以生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)屬于一個對象的兩個方面。基礎(chǔ)設(shè)施提供公共服務(wù)，公共服務(wù)的供給離不開基礎(chǔ)設(shè)施。基礎(chǔ)設(shè)施包括經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施和社會基礎(chǔ)設(shè)施兩種基本類型，前者提供支撐經(jīng)濟發(fā)展的經(jīng)濟性公共服務(wù)，后者提供滿足社會公益需求的社會性公共服務(wù)。

　　 基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)的提供有三個基本途徑，一是由公共部門提供公共服務(wù)，這是公共服務(wù)提供的傳統(tǒng)方式，也是經(jīng)典方式。在一些已經(jīng)建立現(xiàn)代市場經(jīng)濟體系的國家，傳統(tǒng)方式仍然是主導(dǎo)方式。公共部門通過優(yōu)化治理體系，努力使公共服務(wù)的提供能夠做到高效率、低成本、公開透明，并保證財政資金的使用效率。但公共部門提供公共服務(wù)也會出現(xiàn)各種問題，使得效率目標(biāo)難以實現(xiàn)，即出現(xiàn)政府失靈問題。一些領(lǐng)域的政府失靈可以通過體制改革、機制創(chuàng)新予以解決，但有些領(lǐng)域卻難以解決，使得公共部門提供公共服務(wù)的適用領(lǐng)域受到限制。二是完全市場化。對于公共部門難以有效提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，一種可行的路徑就是完全推向市場，進(jìn)行民營化改革。由私營部門提供公共產(chǎn)品，是市場經(jīng)濟體制下公共服務(wù)提供的重要方式。利用私營部門的專業(yè)力量發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，是提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的重要途徑。在這種模式下，政府主要通過制定法律法規(guī)、進(jìn)行規(guī)劃及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)的引導(dǎo)、完善實施監(jiān)管等措施來維護(hù)公共利益。但私營部門提供公共服務(wù)會出現(xiàn)公益性和商業(yè)性的矛盾，導(dǎo)致市場失靈，因此其適用范圍同樣受到限制。三是公共部門與私營部門合作提供公共服務(wù)。為了解決傳統(tǒng)的由公共部門提供公共服務(wù)模式下的政府失靈問題，以及完全由私營部門提供公共服務(wù)模式下的市場失靈問題，世界各國一直在探索如何發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，通過建立合作伙伴關(guān)系，進(jìn)行體制機制的改革創(chuàng)新，提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。這種探索催生了PPP模式的形成和發(fā)展，對于推動基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投融資體制改革創(chuàng)新發(fā)揮了重要作用。

　　 PPP模式的運用有其局限性。如PPP模式運作成本高，融資代價大，需要通過優(yōu)化要素配置降低全生命周期成本來實現(xiàn)效率提升，對于規(guī)模較小的項目采用PPP模式會得不償失；PPP模式需要對未來的現(xiàn)金流量進(jìn)行穩(wěn)定預(yù)期，以構(gòu)建長期合作伙伴關(guān)系往往難度很大，對于難以預(yù)測未來情況的復(fù)雜項目也不適宜采用PPP模式;這種模式強調(diào)按合同辦事，對于已經(jīng)簽署的合同，難以根據(jù)新出現(xiàn)的情況進(jìn)行修改，項目的實施缺乏靈活性；PPP項目融資屬于政府資產(chǎn)負(fù)債表之外的融資，其負(fù)債不直接計入政府財政預(yù)算，從而使得PPP模式成為政府規(guī)避預(yù)算約束的一種方式，短期內(nèi)能夠刺激政府的非理性投資，長期來看將加大政府未來財政的負(fù)擔(dān)；PPP項目提供的是公共服務(wù)，政府有責(zé)任確保公共服務(wù)的持續(xù)提供，項目失敗的風(fēng)險最終依舊會由政府承擔(dān)，因此風(fēng)險很難真正轉(zhuǎn)移出去；PPP模式要求政府和私營部門針對具體項目簽署合作協(xié)議，對特定項目進(jìn)行交易結(jié)構(gòu)及制度安排，一定程度上能夠限制市場自由競爭。

　　 因此，PPP模式的成功實施必須具備相應(yīng)條件。如當(dāng)?shù)厥袌鼋?jīng)濟體制機制比較健全，當(dāng)?shù)胤ㄖ骗h(huán)境健全，守法意識強，違法成本高且具有完善的法律救濟機制；當(dāng)?shù)卣\信體系健全，守約意識強；政府公共治理體系完善，服務(wù)型政府制度健全；私營部門充分發(fā)育；資本市場發(fā)展達(dá)到較高階段；政府公共理財體系健全。

　　 不能盲目擴大PPP模式的應(yīng)用范圍。PPP模式強調(diào)通過發(fā)揮公共部門和私營部門各自的優(yōu)勢，提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。對于公共部門自身能夠高效率地提供公共服務(wù)的領(lǐng)域，或者通過完全市場化手段能夠解決公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的領(lǐng)域，沒有必要采取PPP模式。現(xiàn)代PPP理念的產(chǎn)生和發(fā)展在世界范圍內(nèi)已有20多年的歷史。PPP的制度建設(shè)、運作模式、操作指南、評價方法等一直在不斷進(jìn)行創(chuàng)新，但PPP模式的作用邊界一直受到嚴(yán)格限制，它是解決政府失靈和市場失靈情況下基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及公共服務(wù)提供的一種路徑選擇。PPP模式交易結(jié)構(gòu)復(fù)雜，參與主體眾多，專業(yè)化運作要求嚴(yán)格，交易成本很高。若不顧現(xiàn)實條件盲目引入PPP模式，或者超越當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展階段進(jìn)行所謂的PPP模式創(chuàng)新，將對整個國家的社會經(jīng)濟系統(tǒng)產(chǎn)生極大的負(fù)面影響。（文/王安 李開孟）

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