PPP模式的道與術之——政策與案例

發布日期：2015-02-11來源：本站編輯：靳明偉

[摘要]

　　為什么說案例現在不太好講?因為現在所說的PPP是剛剛出來的新的一些政策的導向或者新的做法，其實它還沒有完全定型，我們現在的案例還是過去的案例，我怕給大家造成誤導，覺得這些案例具有代表性。其實過去的案例還是站在BT和BOT的角度來做的PPP，還是原來比較狹窄范圍的PPP。其實我更想跟大家介紹的是現在比較新的，特別是新的合同和操作細則指引下的新的PPP案例會比較有用。

　　就在前兩天，財政部又發了三份文件，是2015年1月19號發的一份《關于規范政府和社會資本合作合同管理規定的通知》，然后在1月21號連發兩份文件，第一份是《關于印發政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法的通知》。緊接著這個政府采購管理辦法，把其中的一個采購方式叫做“競爭性磋商采購方式”，這個管理辦法就進行了細化。這是為什么呢?因為其實在PPP的政府采購模式里面，最經常用的就是競爭性的磋商采購方式，所以它進行了進一步的細化。到目前為止，我覺得財政部他們的工作還是非常快的，不但出了操作指南，就是12月4號出的這個合作模式的操作指南，緊接著就推出了30個示范項目，然后從1月份立馬就把指引性的合同范本給了大家。

　　合同范本后面還有政府采購的具體辦法也出來了，所以我覺得他們的工作做得很扎實。這是為什么?因為中國是成文法，什么東西一定要用文字把它說清楚。所以寫文件的人也是相當累的，其實每次我讀文件的時候都很同情那些政府里面寫文件的官員，我覺得他一定要面面俱到，而且還要把一些關鍵點說得非常清楚，因為它這是指引性的文件，一方面要讓政府的各級部門看完這個文件就能夠執行，另一方面又要疏導堵漏，就是堵住政策漏洞。

　　所以我覺得，如果大家真的對PPP這個模式非常有興趣，還是得靜下心來讀這些文件，特別是對這些文件相關研究的文章，對我們理解PPP有很大的幫助。我平時會把一些文件和研究文章打印出來，我有很多文件夾，把這些文件放在一起，然后認真地研讀和分析它。

　　我這里還是強調一下，如果我們真的要從事PPP或想做PPP的項目，那么我們還是要花一點時間做深入的研究。通過三個晚上想把PPP給大家講得很清楚，也是不可能的，我只能點到即止，只是讓大家大概知道什么是PPP，PPP的大的規律是什么，它現在能解決一些什么問題。如果要把PPP模式給大家講清楚，我覺還要講以下幾方面的內容。

　　比如，我已經講過了政策的框架和新政的解讀，其實我們還要講一講融資模式，特別是在現在大的金融環境下PPP現在的融資模式。其實，要講融資模式就得講好幾節課。還要講一講《預算法》。因為在我們中國，你要知道PPP的還款來源，對中國的財政預算體系要非常了解，特別是新的《預算法》出來以后，它對財政資金的管理其實也涉及到PPP的落地。如果還要再講，其實我們要講各種實際的案例。

　　除了我說的政策、金融，包括預算體系，就是政府相關的一些管理辦法，其實我們還要研究它的法律。法律相關的也是很專業的，關于對于PPP來說，我們一定要把法律框架給大家講清楚，最重要的還是案例分析。因為PPP每一個情況都不一樣，每一個成交的架構，成交的結構，包括它的融資模式都不太一樣。所以PPP是非常需要專業第三方來進行服務的。我比較喜歡請行業里面最頂尖的第三方來為我們服務，因為這樣讓我們可以少走一些彎路或者避免一些錯誤。為什么?因為我們做PPP項目，金額都非常大，經不起任何小問題的折騰。因為PPP做的時間比較長，涉及面比較廣，這些小問題在以后項目實施的過程中，它有一天可能就會成為大問題，所以這個情況之下我更愿意用專業團隊來為我們服務。

　　所以從這個角度，我覺得，第一，PPP是非常專業的領域，它帶有很強烈的很深的專業性。

　　今天我們還是把PPP的一些問題跟大家繼續分享，希望大家能夠進一步了解。我覺得PPP是一個很專業的領域，所以一定要深入地來研究它。第二，它有很大的經驗值，當你在這個領域深入地挖掘以后，它的經驗值在這個行業里面就顯得非常重要。為什么說它的經驗值很重要?有一些事情，當你針對每個項目的時候，都是一個全新的領域。比如，當一個項目來到你面前，你會發現，它的風險界定和分配，這個話題其實就有很深的工夫在里面。你怎么去看待這個風險?這個風險有時候沒法用斤兩來稱。它既要用定性又要用定量的分析方式來對風險進行評估。有時候你的定量只能給你參考，很多時候還是要用感性的定性的分析。而且有時面對項目的時候，給你的信息還是不充分的。如果你面對的交易方是政府，政府給你的信息有時候非常不充分。特別是我們經常想知道它有沒有穩定的還款來源，能夠歸還我們的投資款項。這種，有時候在不斷的發展變化當中，同時有時候它給的一些信息未必是真實的，或者它也拿不到真實的數據，就是說你面對的這個甲方它也拿不到真實的數據，這時候你對項目的風險評估就很需要你的經驗值。

　　我還想強調一點，比如融資模式的選擇，其實這也完全是靠經驗值的。當你面對一個項目，或者你以前走了足夠的彎路以后，你會發現有的路是走不通的，所以你在面對項目，進行融資方案選擇的時候，一方面要靠經驗值，第二個，當然現在的金融業也發展得非常快，所以我們還是要保持對金融的學習力和領會能力。這些經驗都令我們做項目的時候帶有很多的感性經驗在里頭。比如項目的建設和運營，我覺得這個比較容易落地。在建筑行業，這里面有很多專業人才，只要加上專業性的管理，是沒有問題的。難點在哪里呢?難點，一是項目定價與調價機制的確定。因為特許經營合同時間非常長，所以它的不確定性因素特別多。關于定價，眼前的時點，做定價是沒有問題的，但在未來長時間的價格，你就需要有前瞻性的調價機制，這也是我們面對PPP項目的難點。而且這種調價機制涉及到甲方和我們對未來判斷的角度不同。因為大家的立場肯定是不同的。作為投資方來說，希望調價機制是能夠有利于我們這一方的。而作為業主來說，作為甲方來說，他認為調價機制肯定要更加保守，想有利于他們甲方。所以在調價機制的確定上，一是要結合專業，第二還要結合自己的經驗進行處理。

　　還有一個就是會計的核算與稅務處理。這方面，第一，首先是很專業的，一定要用專業的機構來協助。同時也有一個經驗值，因為各地的稅務機構對這種PPP模式的理解都是不同的，所以還要跟稅務部門進行專業的溝通，這也非常重要。

　　接下來還有，如果這個項目最后有收益，大家是股東，如何進行分享，這個機制也要進行專業的洽談。同時，在雙方博弈的過程中也要利用你過去項目談判的經驗值，還有跟對方打交道的熟練程度來決定你如何來對收益進行分割。

　　還有一個很專業的問題就是合同管理。因為一個PPP框架涉及了很多合同，那么，如何對這些合同進行專業管理?在簽訂合同的時候一定要聘請好的律師團隊。我們曾經試過，當時因為沒太重視這一條，在一些合同的處理上不是太好，到后面造成了很大的問題，所以給我的教訓是，即使你很熟練了，你對這個行業已經很熟悉了，還是要花這個錢請專業的第三方來協助處理。

　　所以，從我的角度來說，要做好PPP，就要對這幾個方面，第一，具有一定的專業性，最好具備一定的經驗值，這方面非常重要，就是它的融資模式，第二是它的定價和調價機制，第三是它的法律風險的分析和分擔，還有一個就項目的實施和運營，還有一個就是會計核算和稅務處理，包括項目的收益如何分享、分割，還有契約的簽訂即合同管理等一系列東西，要兩個方面齊頭并進，一個是專業性，一個是經驗值。

　　其實，現在的PPP案例是有一些的，但都是過去我們在沒有提新的PPP的時候，按照BT和BOT的模式來做的。所以我覺得未必很有代表性，但這里我還是想講一個案例，就是講一下北京地鐵四號線的這個案例。在我們公司的網站，也放了不少的案例，大家有空也可以上去看一下。因為每個項目都有它的特殊需求，而且因為它的基礎、方向不同，比如它的項目類型不同，它究竟是公益類型的項目，還是半公益的項目，還是收費的項目，這些都不一樣。所以，它的整個融資模式、交易架構、風險的分擔方式都不一樣。

　　有時候，我們對一些項目的界定，要去研究政策的一些規定，比如43號文里面規定了，地方政府的舉債融資機制主要是針對公益性的事業，那么我們就要對“公益性”這三個字，即什么是“公益性”的項目進行界定，我們就要在它的相關文件中去找，你會看到，“公益性項目是指為社會公共利益服務，不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場化方式運作的政府投資項目”。它列舉了，比如公益性的項目包含但不限于以下幾類：第一，城市開發，基礎設施建設項目，它包括城市基礎設施、市政建設園區開發建設等等;它的公益性項目第二項是土地開發項目，包括土地整理、土地儲備管理等等;第三個公益性項目是公益性的住房項目，包括棚戶區的改造、保障房、安居房、安置房、經濟適用房、廉租房的建設等等;第四個公益性的事業包括垃圾、污水處理、環境整治、水利建設等等。所以，在相關的文件里面我們看到，這四項才是我們政府認為的公益性的項目。

　　準公益性的項目是指為社會公共利益服務，雖不以盈利為目的，但可以產生較穩定的經營性收入的政府投資項目。它包含哪幾類呢?第一類是公共服務項目，包括供水、供電、電力、供氣、供熱等等，這是準公益性項目，因為它是有一定收費的。第二是公共交通建設運營項目，包括高速公路運營投資、鐵路、港口、碼頭、機場、機場的建設運營、軌道交通的建設運營、城市交通的建設運營等等。這就是他們認為的準公益性項目。我列舉了那么多項目，每一個項目都獨具特點，每個大類的項目，也就是說城市基礎設施建設，跟土地整理，跟棚戶區改造，包括垃圾處理和污水處理等等，每一類都不太一樣。所以，我們要根據項目的具體情況來制定具體的項目成交模式，整個合同框架，包括它的融資模式，都是不一樣的。

　　PPP其實是很窄的一個領域，難得大家有興趣對它進行關注，說明我們的同學們都太愛學習了。其實，43號文規定，它寫得很清楚，就是鼓勵社會資本通過特許經營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業的投資和運營，政府通過特許經營權合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期穩定的收益，政府不承擔投資者或者特別目的公司的償債責任。其實現在的PPP主要還是為了降低政府的負債，減少它籌資的壓力。在整個PPP框架里面，它建立社會資本獨自或者與政府共同成立特別目的的公司，就是我們通常說的SPV公司，進行公司的建設和運營合作項目。這個特別目的的公司，通常我們以前講的就是項目公司，投資者對于這個項目公司，可以通過這幾種方式——銀行貸款、通過發企業債、通過項目收益債券、通過資產證券化等市場化的方式舉債，并承擔償債責任。

　　所以意圖就特別明顯，就是說政府的方向它是想干什么?它就是想利用民營資本來做它原來承擔的基礎設施的任務，然后讓這個債務不需要用政府來承擔。政府是通過這樣的模式來減低自己直接的負債。它說得特別清楚，就是說以這種PPP運作模式成立的這些項目公司，就是特別目的的公司，SPV公司，因為這個項目所形成的債務不屬于政府債務，也不屬于政府的或有債務，那它跟政府是相關的嗎?它怎么來處理這個事情呢?它的說法是納入政府的舉債融資機制。就是說，它跟它是相關的，但它不是直接的負債，也就是說，如果你需要政府補貼的，那么就政府補貼，而且政府和社會資本合作項目中的這種支出，是納入相應的政府預算管理的。所以，它用這樣的方式來解決政府舉債的問題。所以我經常說，有大收益，一定是伴隨著大的風險。這個，我們是很難去避免的，特別是這種很熱的領域。

　　我認為，接下來PPP的操作，機會是有的，但是要比以前更加慎重，而且更講求專業性，這樣才能做得好PPP項目。

　　我們來看一個例子，就是北京地鐵四號線的PPP案例。為什么選它?其實這讓我聯想到去年北京地鐵四號線因為調價引起了很大的轟動。因為北京的地鐵過去都是兩塊錢隨便坐，就是你只要給兩塊錢，在地鐵里面你隨便坐到哪里都可以的，非常便宜。當時地鐵四號線投入運行的時候，即2009年投入使用的時候，得到了很多非常贊的聲音，它投入那么大，投入一百多億，而且是公私合營的方式，它竟然還是兩塊錢的票價，當時得到了很多輿論的贊賞，但到了去年，因為它的運營、人流量等等原因，它的特許公司是虧錢的，所以他們就調了價，不是按兩塊錢來做，而是按你坐的路途的長短來收費，這是北京首例按你坐的路途長遠來收費的地鐵路線，所以引起了社會輿論非常大的震動。

　　本來想截屏給大家看的，但因為我不太會用我的蘋果電腦，所以我截不了屏。它的意思是說，四號線在去年的時候每賣一張票是要虧本的，要虧一塊多錢。大家可以看到，它每賣一張地鐵票，要虧損1.43元，這個虧損額度是非常大的。為什么這樣說?因為地鐵四號線的案例里面有詳細人流的估算，是一天八十幾萬人。如果賣1張票虧1塊多，那這個虧損數量是非常巨額的。但這種公共設施的調價又是需要進行論證的，還要進行聽政。它的流程別特別復雜，并不是說你按合同就可以進行調價的，所以涉及的面非常廣。因為，根據合同，是有調價的機制，但是是否調價或調成多少，還要跟各方面進行溝通，調價的時間非常長，流程業特別麻煩。當時從它虧損到可以調價，中間經過的過程非常長。

　　在這個案例里面我們也看得到，其實北京的財政部門對軌道交通的補貼是非常巨額的。我們查到一個數據，在2013年1月份，北京市財政局在市人代會上透露，他們2012年軌道交通的補貼投入是3.69億元，所以住在北京的居民是非常有福利的，因為用財政來補貼他們坐地鐵，有這么好的地鐵的票價。

　　在這個案例里面，如果沒有采取PPP模式，可能這種調價就不存在，反正不夠的地方，你政府補貼就行了，但因為涉及到特許經營方，本來這是要由特許經營方來承擔的，它承擔不了，所以這時候就要啟動調價機制。這從另外一個角度說明了PPP模式的好處，就是還是用市場來解決問題，而不是把所有的問題都推給政府。

　　這個案例我給了大家，我就不細講了，其實我想講的是，地鐵四號線這個案例對我們國家軌道交通的發展是有深遠意義的，為什么?因為地鐵四號線是有香港地鐵的介入的，它使得這個案例有重大的意義。我們都去過香港，你會發現香港地鐵的開發和我們內地是不一樣。香港是以交通來引導城市開發的，就是說它的地鐵建設是與城市開發連接起來的，它不僅是說，你地鐵開發好了以后，在地鐵站的旁邊來建樓、賣樓，還有地鐵商鋪的商機。香港地鐵整合了所有的商業因素，讓地鐵建造的價值充分出現出來。它結合地鐵上蓋的物業，還結合了地鐵里面很多商鋪，還有地鐵里面的廣告，所有運營都是收錢的。大家到了香港地鐵，你就會發現，其實香港地鐵的商業運用是淋漓盡致的。它里面的商鋪其實生意都非常好，因為有人流，而且它的通道也建設得非常好。所以使得香港的這種建設模式的壓力很小。港鐵不僅僅是參與地下部分的運營，而且還參與了地上物業的開發。

　　但你們看到我們內地很多的地鐵站，其實它的利用率非常低，特別是它對通道的利用、商鋪的利用，而且地鐵上蓋物業都利用得很少，特別是在廣州，我最熟悉的是長隆地鐵站，就是三號線上面的一個站。我很少坐地鐵，但我和我女兒坐過幾次，我們發現，從地鐵里面鉆出來，外面是光禿禿的，特別是長隆地鐵站，我們比較熟悉。如果當時三號線的建設是結合了地鐵上蓋物業來開發的話，整個結果是完全不一樣的。我們從長隆地鐵站出來的時候發現，它里面的商業氣氛很窄，那么大的人流，沒有好好利用，確實非常可惜。

　　北京四號線因為港鐵介入以后，現在有很多城市的軌道交通開發模式就向港鐵學習。最近我們聽到的一些大型軌道項目都有這種想法，學得最好的就是深圳的軌道交通。深圳最新的幾條線都采用港鐵模式，就是跟地鐵的上蓋物業開發結合起來一起做，但因我們的交通部門和國土部門是條塊管理的，在這個借鑒的過程中跟港鐵模式還是有很大的不一樣，這是后話了。以后有機會再進一步溝通。

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