國家發展改革委關于切實做好《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》貫徹實施工作的通知

發布日期：2015-07-16來源：網絡來源編輯：靳明偉

[摘要]

　　國家發展改革委關于切實做好《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》貫徹實施工作的通知

　　發改法規[2015]1508號

　　各省、自治區、直轄市及計劃單列市、副省級省會城市、新疆生產建設兵團發展改革委：

　　開展基礎設施和公用事業特許經營是重要的改革和制度創新，是穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要舉措。為引導規范基礎設施和公用事業特許經營，經國務院第 89次常務會議審議通過，我委會同財政部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、人民銀行聯合印發了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》(國家發展改革委等6部委第25號令，以下簡稱《辦法》)。為做好《辦法》的貫徹落實工作，結合發展改革工作實際，現就有關事項通知如下：

　　一、充分認識做好《辦法》貫徹實施工作的重要意義

　　(一)《辦法》是貫徹落實黨的十八大，十八屆三中、四中全會關于加強市場法律制度建設、制定非公有制企業進入特許經營領域具體辦法等要求的重要舉措，是投資領域的重要改革和制度創新。《辦法》總結國內外制度建設和實踐經驗，創新重點領域投融資體制機制，為基礎設施和公用事業特許經營提供了基本制度遵循。

　　(二)貫徹實施《辦法》，在基礎設施和公用事業領域大力推廣特許經營，有利于撬動社會投資，激發社會和民間投資活力，增加公共產品和服務供給，與“大眾創業、萬眾創新”形成經濟發展“雙引擎”;有利于推進政府職能轉變，保障社會公共利益，提高公共服務的質量和效率;有利于切實推進基礎設施和公用事業建設，加快緩解制約我國科學發展和長遠發展的瓶頸，為實現經濟平穩可持續增長奠定堅實基礎。

　　(三)各級發展改革部門要高度重視《辦法》實施工作，切實抓好各項政策措施的貫徹落實，通過特許經營拓寬投資渠道，吸引更多社會和民間投資參與重點建設，發揮投資關鍵作用，為穩增長、促改革、調結構、惠民生提供重要支撐。

　　二、貫徹實施《辦法》的重點任務

　　(一)主動作為，加強統籌協調?；A設施和公用事業特許經營涉及領域廣、部門多，為強化指導協調，形成部門合力，推動特許經營有序開展，地方各級發展改革部門要積極作為，在政府統一領導下，牽頭建立各有關部門參加的部門協調機制，匯總分析本地區基礎設施和公用事業特許經營項目情況，統籌特許經營政策措施，組織協調本行政區域內特許經營項目實施和監督管理工作。

　　(二)完善政策，推動制度落實。地方各級發展改革部門要認真梳理本地區本部門發布的特許經營有關規定，與《辦法》不一致的，要按照法定程序提請清理修訂工作，促進制度規則統一。針對《辦法》關于簡化審批的規定，地方各級發展改革部門要梳理本部門負責的審批核準事項，簡化流程、規范時限，同時推動地方政府和相關部門建立特許經營綠色通道，實行并聯審核和聯審聯辦，減輕投資者負擔;針對《辦法》規定的特許經營可行性評估、特許經營價格收費的確定和調整機制，以及融資服務和政府投資支持等政策措施，根據本地區實際完善配套規定，加強政策指導，增強投資者信心，穩定民間投資預期。

　　(三)積極引導，推廣特許經營。大力推進特許經營項目建設。各級發展改革部門要根據本地區國民經濟和社會發展總體規范、土地利用規劃和城鄉規劃，并結合經濟社會發展需求，切實做好特許經營項目統籌規劃和協調平衡。根據《辦法》規定條件，在能源、交通運輸、水利、環境保護、市政工程、社會事業等基礎設施和公用事業領域，廣泛篩選適宜開展特許經營的項目，深化前期研究，謀劃重點推進項目，積極運用建設-運營-移交(BOT)、建設-擁有-運營-移交(BOOT)、建設-移交-運營(BTO)以及設計-建設-融資-運營(DBFO)、改建-運營-移交(ROT)、建設-擁有-運營(BOO)、轉讓-運營-移交(TOT)、運營管理(O&M)等方式開展特許經營。大力加強宣傳推介，并會同有關部門推進項目組織實施。要落實好《辦法》規定的各項鼓勵支持措施，建立健全項目建設運營服務體系，及時協調解決項目實施過程中的重大問題，加快推進項目建設，促進特許經營項目早日落地、早見成效。

　　(四)廣泛宣傳，推進能力建設。各級發展改革部門要利用新聞媒介，采取專家訪談、政策解讀、專題報道等多種形式，廣泛宣傳《辦法》，并組織開展培訓、咨詢服務和經驗推廣。盡快完善專家咨詢、第三方機構評估等政府決策支持體系，會同有關部門推進信息公開，及時向社會公開特許經營法規制度和政策措施，以及項目實施情況等信息。

　　各級發展改革部門要根據上述原則要求，并結合本地實際抓緊制定貫徹落實方案，及時總結本地區在貫徹實施工作中的新情況、新經驗。國家發展改革委將加強指導協調，協助解決《辦法》貫徹實施中的重大問題，并總結推廣特許經營項目實施經驗，下半年將適時對各地區貫徹實施情況進行督促檢查，對貫徹落實不到位的地方將進行通報。

　　國家發展改革委

　　2015年7月2日

　　附：

　　《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》財金[2014]76號

　　財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》財金[2015]57號

　　關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知

　　財金[2014]76號

　　各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局)，新疆生產建設兵團財務局：

　　為貫徹落實黨的十八屆三中全會關于“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”精神，拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership,PPP)發展的制度體系，現就有關問題通知如下：

　　一、充分認識推廣運用政府和社會資本合作模式的重要意義

　　政府和社會資本合作模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報;政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。當前，我國正在實施新型城鎮化發展戰略。城鎮化是現代化的要求，也是穩增長、促改革、調結構、惠民生的重要抓手。立足國內實踐，借鑒國際成功經驗，推廣運用政府和社會資本合作模式，是國家確定的重大經濟改革任務，對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。

　　(一)推廣運用政府和社會資本合作模式，是促進經濟轉型升級、支持新型城鎮化建設的必然要求。政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎設施和公共服務項目，可以拓寬城鎮化建設融資渠道，形成多元化、可持續的資金投入機制，有利于整合社會資源，盤活社會存量資本，激發民間投資活力，拓展企業發展空間，提升經濟增長動力，促進經濟結構調整和轉型升級。

　　(二)推廣運用政府和社會資本合作模式，是加快轉變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機制變革。規范的政府和社會資本合作模式能夠將政府的發展規劃、市場監管、公共服務職能，與社會資本的管理效率、技術創新動力有機結合，減少政府對微觀事務的過度參與，提高公共服務的效率與質量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明，政府和社會資本按照合同辦事，有利于簡政放權，更好地實現政府職能轉變，弘揚契約文化，體現現代國家治理理念。

　　(三)推廣運用政府和社會資本合作模式，是深化財稅體制改革、構建現代財政制度的重要內容。根據財稅體制改革要求，現代財政制度的重要內容之一是建立跨年度預算平衡機制、實行中期財政規劃管理、編制完整體現政府資產負債狀況的綜合財務報告等。政府和社會資本合作模式的實質是政府購買服務，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃，這與深化財稅體制改革的方向和目標高度一致。

　　二、積極穩妥做好項目示范工作

　　當前推廣運用政府和社會資本合作模式，首先要做好制度設計和政策安排，明確適用于政府和社會資本合作模式的項目類型、采購程序、融資管理、項目監管、績效評價等事宜。

　　(一)開展項目示范。地方各級財政部門要向本級政府和相關行業主管部門大力宣傳政府和社會資本合作模式的理念和方法，按照政府主導、社會參與、市場運作、平等協商、風險分擔、互利共贏的原則，科學評估公共服務需求，探索運用規范的政府和社會資本合作模式新建或改造一批基礎設施項目。財政部將統籌考慮項目成熟度、可示范程度等因素，在全國范圍內選擇一批以“使用者付費”為基礎的項目進行示范，在實踐的基礎上不斷總結、提煉、完善制度體系。

　　(二)確定示范項目范圍。適宜采用政府和社會資本合作模式的項目，具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。各級財政部門要重點關注城市基礎設施及公共服務領域，如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫療和養老服務設施等，優先選擇收費定價機制透明、有穩定現金流的項目。

　　(三)加強示范項目指導。財政部將通過建立政府和社會資本合作項目庫為地方提供參考案例。對政府和社會資本合作示范項目，財政部將在項目論證、交易結構設計、采購和選擇合作伙伴、融資安排、合同管理、運營監管、績效評價等工作環節，為地方財政部門提供全方位的業務指導和技術支撐。

　　(四)完善項目支持政策。財政部將積極研究利用現有專項轉移支付資金渠道，對示范項目提供資本投入支持。同時，積極引入信譽好、有實力的運營商參與示范項目建設和運營。鼓勵和支持金融機構為示范項目提供融資、保險等金融服務。地方各級財政部門可以結合自身財力狀況，因地制宜地給予示范項目前期費用補貼、資本補助等多種形式的資金支持。在與社會資本協商確定項目財政支出責任時，地方各級財政部門要對各種形式的資金支持給予統籌，綜合考慮項目風險等因素合理確定資金支持方式和力度，切實考慮社會資本合理收益。

　　三、切實有效履行財政管理職能

　　政府和社會資本合作項目從明確投入方式、選擇合作伙伴、確定運營補貼到提供公共服務，涉及預算管理、政府采購、政府性債務管理，以及財政支出績效評價等財政職能。推廣運用政府和社會資本合作模式對財政管理提出了更高要求。地方各級財政部門要提高認識，勇于擔當，認真做好相關財政管理工作。

　　(一)著力提高財政管理能力。政府和社會資本合作項目建設周期長、涉及領域廣、復雜程度高，不同行業的技術標準和管理要求差異大，專業性強。地方各級財政部門要根據財稅體制改革總體方案要求，按照公開、公平、公正的原則，探索項目采購、預算管理、收費定價調整機制、績效評價等有效管理方式，規范項目運作，實現中長期可持續發展，提升資金使用效益和公共服務水平。同時，注重體制機制創新，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，合理分配項目風險，項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險等由政府承擔。

　　(二)認真做好項目評估論證。地方各級財政部門要會同行業主管部門，根據有關政策法規要求，扎實做好項目前期論證工作。除傳統的項目評估論證外，還要積極借鑒物有所值(Value for Money，VFM)評價理念和方法，對擬采用政府和社會資本合作模式的項目進行篩選，必要時可委托專業機構進行項目評估論證。評估論證時，要與傳統政府采購模式進行比較分析，確保從項目全生命周期看，采用政府和社會資本合作模式后能夠提高服務質量和運營效率，或者降低項目成本。項目評估時，要綜合考慮公共服務需要、責任風險分擔、產出標準、關鍵績效指標、支付方式、融資方案和所需要的財政補貼等要素，平衡好項目財務效益和社會效益，確保實現激勵相容。

　　(三)規范選擇項目合作伙伴。地方各級財政部門要依托政府采購信息平臺，加強政府和社會資本合作項目政府采購環節的規范與監督管理。財政部將圍繞實現 “物有所值”價值目標，探索創新適合政府和社會資本合作項目采購的政府采購方式。地方各級財政部門要會同行業主管部門，按照《政府采購法》及有關規定，依法選擇項目合作伙伴。要綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素，擇優選擇誠實守信、安全可靠的合作伙伴，并按照平等協商原則明確政府和項目公司間的權利與義務?？裳堄幸庠傅慕鹑跈C構及早進入項目磋商進程。

　　(四)細化完善項目合同文本。地方各級財政部門要會同行業主管部門協商訂立合同，重點關注項目的功能和績效要求、付款和調整機制、爭議解決程序、退出安排等關鍵環節，積極探索明確合同條款內容。財政部將在結合國際經驗、國內實踐的基礎上，制定政府和社會資本合作模式操作指南和標準化的政府和社會資本合作模式項目合同文本。在訂立具體合同時，地方各級財政部門要會同行業主管部門、專業技術機構，因地制宜地研究完善合同條款，確保合同內容全面、規范、有效。

　　(五)完善項目財政補貼管理。對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當補貼。財政補貼要以項目運營績效評價結果為依據，綜合考慮產品或服務價格、建造成本、運營費用、實際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定。地方各級財政部門要從“補建設”向“補運營”逐步轉變，探索建立動態補貼機制，將財政補貼等支出分類納入同級政府預算，并在中長期財政規劃中予以統籌考慮。

　　(六)健全債務風險管理機制。地方各級財政部門要根據中長期財政規劃和項目全生命周期內的財政支出，對政府付費或提供財政補貼等支持的項目進行財政承受能力論證。在明確項目收益與風險分擔機制時，要綜合考慮政府風險轉移意向、支付方式和市場風險管理能力等要素，量力而行，減少政府不必要的財政負擔。省級財政部門要建立統一的項目名錄管理制度和財政補貼支出統計監測制度，按照政府性債務管理要求，指導下級財政部門合理確定補貼金額，依法嚴格控制政府或有債務，重點做好融資平臺公司項目向政府和社會資本合作項目轉型的風險控制工作，切實防范和控制財政風險。

　　(七)穩步開展項目績效評價。省級財政部門要督促行業主管部門，加強對項目公共產品或服務質量和價格的監管，建立政府、服務使用者共同參與的綜合性評價體系，對項目的績效目標實現程度、運營管理、資金使用、公共服務質量、公眾滿意度等進行績效評價?？冃гu價結果應依法對外公開，接受社會監督。同時，要根據評價結果，依據合同約定對價格或補貼等進行調整，激勵社會資本通過管理創新、技術創新提高公共服務質量。

　　四、加強組織和能力建設

　　(一)推動設立專門機構。省級財政部門要結合部門內部職能調整，積極研究設立專門機構，履行政府和社會資本合作政策制訂、項目儲備、業務指導、項目評估、信息管理、宣傳培訓等職責，強化組織保障。

　　(二)持續開展能力建設。地方各級財政部門要著力加強政府和社會資本合作模式實施能力建設，注重培育專業人才。同時，大力宣傳培訓政府和社會資本合作的工作理念和方法，增進政府、社會和市場主體共識，形成良好的社會氛圍。

　　(三)強化工作組織領導。地方各級財政部門要進一步明確職責分工和工作目標要求。同時，要與有關部門建立高效、順暢的工作協調機制，形成工作合力，確保順利實施。對工作中出現的新情況、新問題，應及時報告財政部。

　　財政部

　　2014年9月23日

　　財政部關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知

　　財金[2015]57號

　　各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局)，新疆生產建設兵團財務局：

　　為貫徹落實《國務院辦公廳轉發財政部 發展改革委 人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發﹝2015﹞42號)精神，加快推進政府和社會資本合作(PPP)項目示范工作，盡早形成一批可復制、可推廣的實施范例，助推更多項目落地實施，現通知如下：

　　一、加快推進首批示范項目實施

　　(一)高度重視PPP項目示范工作。項目示范是財政部門規范推廣PPP模式的重要抓手。各級財政部門要切實加強示范項目的組織領導，配備必要的業務骨干人員，保證各項工作有序推進。示范項目所在地財政部門要加強協調，督促項目實施單位加快推進項目實施，跟蹤進展情況，對項目實施過程中的難點和問題，要積極協調解決，重大情況及時向上級財政部門報告。

　　(二)確保示范項目實施質量。要嚴格執行國務院和財政部等部門出臺的一系列制度文件，科學編制實施方案，合理選擇運作方式，認真做好評估論證，擇優選擇社會資本，加強項目實施監管。項目采購要嚴格執行《政府采購法》、《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》(財庫〔2014〕215號)等規定，充分引入競爭機制，保證項目實施質量。要發揮政府集中采購降低成本的優勢，確定合理的收費標準，通過政府采購平臺選擇一批能力較強的專業中介機構，為示范項目實施提供技術支持。嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。

　　(三)切實履行財政監督管理職責。示范項目所在地財政部門要認真做好示范項目物有所值定性分析和財政承受能力論證，有效控制政府支付責任，合理確定財政補助金額，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門要統計監測所有PPP項目的政府支付責任并報財政部備案，加強示范項目管理，督促下級財政部門嚴格履行合同約定，保護社會資本的合法權益，切實維護政府信用。

　　(四)及時上報示范項目實施信息。對于示范項目的實施方案、合作伙伴選擇、物有所值評估、財政承受能力論證等，項目所在地財政部門要將有關情況報送省級財政部門備案，并通過財政部PPP綜合信息平臺及時填報相關信息。在示范項目建設和運營階段，財政部將不定期組織對示范項目實施情況進行督導，督促項目實施單位依法充分披露相關信息。

　　二、組織上報第二批備選示范項目

　　(五)在公共服務領域廣泛征集適宜采用PPP模式的項目。根據《國務院辦公廳轉發財政部 發展改革委 人民銀行關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見的通知》(國辦發〔2015〕42號)，地方各級財政部門要在能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等公共服務領域，篩選征集適宜采用PPP模式的項目，加快建立項目庫。

　　(六)確保上報備選示范項目具備相應基本條件。項目要納入城市總體規劃和各類專項規劃，新建項目應已按規定程序做好立項、可行性論證等項目前期工作。項目所在行業已印發開展PPP模式相關規定的，要同時滿足相關規定。政府和社會資本合作期限原則上不低于10年。對采用建設-移交(BT)方式的項目，通過保底承諾、回購安排等方式進行變相融資的項目，財政部將不予受理。

　　(七)優先支持融資平臺公司存量項目轉型為PPP項目。重點推進符合條件的融資平臺公司存量項目，通過轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)等方式轉型為PPP項目。存量項目債務應納入地方政府性債務管理系統，或2013年全國政府性債務審計范圍。對合同變更成本高，融資結構調整成本高，原債權人不同意轉換，不能化解政府性債務風險、降低債務成本和實現“物有所值”的項目，財政部將不予受理。

　　(八)認真組織備選示范項目篩選上報。請各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局)按照上述要求，嚴格篩選上報適宜采用PPP模式的第二批備選示范項目，將項目采用PPP模式的初步方案(附件1)、以及PPP示范項目申報表(附件2)和基本信息表(附件3)，于2015年7月15日前書面(含電子版，下載網址：http://jrs.mof.gov.cn/ppp/)報送財政部(金融司，聯系人張帆，010-68551078;PPP中心，聯系人劉寶軍，010-88659335)。申請第二批示范項目時，項目所在地政府或政府授權實施機構應當提交項目規范實施承諾書，承諾在項目實施各操作環節中，將嚴格執行財政部一系列制度規范，盡快完成項目實施，并保證項目實施質量。

　　三、構建激勵相容的政策保障機制

　　(九)建立“能進能出”的項目示范機制。對已列入示范項目名單的項目，如項目交易結構發生重大變化不能采用PPP模式，或一年后仍未能進入采購階段的，將被調出示范項目名單。示范項目建設完成后，財政部將組織專家對前期實施情況進行驗收，重點審查示范項目是否符合PPP模式的必備特征。符合PPP模式特征的，將作為實施范例進行推廣。不符合PPP模式特征的，財政部將督促實施單位進行整改，或不再作為示范項目推廣。

　　(十)加強業務指導和技術支持。財政部將建立PPP綜合信息平臺，加快推進專家庫和項目庫建設，抓緊出臺PPP項目財政管理辦法、物有所值操作指引等配套實施細則，為PPP項目示范工作提供必要的業務指導和技術支持。在示范項目實施全過程中，財政部相關司局及PPP中心將進行跟蹤指導，推動示范項目順利實施。

　　(十一)完善示范項目扶持政策體系。鼓勵符合條件的示范項目用好用足現行各項扶持政策，按規定申請城鎮保障性安居工程貸款貼息、中央財政支持海綿城市建設試點和地下綜合管廊試點政策中對PPP傾斜支持獎勵政策等政策支持。中央財政加快推動設立PPP基金，研究出臺“以獎代補”措施，符合條件的示范項目將優先獲得支持。

　　附件：1. 項目采用PPP模式的初步方案

　　2. 省(區、市)PPP示范項目申報表

　　3. 省(區、市)PPP示范項目基本信息表

　　財政部

　　2015年6月25日

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