2015年P(guān)PP項(xiàng)目簽約大盤點(diǎn)

發(fā)布日期：2015-12-14來源：元亨祥經(jīng)濟(jì)研究院編輯：宋珍珍

[摘要]

　　十八屆三中全會之后，PPP作為中央穩(wěn)增長、緩解地方債務(wù)壓力的重要工具，其簽約工作得到了各地政府的重點(diǎn)關(guān)注。然而近四萬億的PPP示范項(xiàng)目和推介項(xiàng)目出臺之后，其簽約現(xiàn)狀是否也得到了可喜的進(jìn)展，我研究院通過調(diào)查、梳理，對PPP項(xiàng)目的簽約情況進(jìn)行了匯總。

　　PPP，五萬億的盛宴。

　　2015年9月29日，經(jīng)各省財政部門推薦和專家評審，財政部公布了第二批PPP示范項(xiàng)目名單——此番公布的項(xiàng)目共計有206個，總投資金額6588.64億元，項(xiàng)目總量為2014年11月30日財政部所公布的第一批PPP示范項(xiàng)目的七倍，投資額總數(shù)是第一批示范項(xiàng)目的四倍。

　　與此同時，國家發(fā)改委與各地發(fā)改委從今年年中陸續(xù)發(fā)布的推介PPP項(xiàng)目數(shù)量已達(dá)1600余個，總金額已超過3萬億——因財政部發(fā)布的示范項(xiàng)目側(cè)重于項(xiàng)目的模式結(jié)構(gòu)和融資方法，而發(fā)改委推介的項(xiàng)目側(cè)重于項(xiàng)目對城鎮(zhèn)化的貢獻(xiàn)，所以“示范”與“推介”項(xiàng)目的重復(fù)率極低，僅有十余個項(xiàng)目重復(fù)。故而，目前在全國范圍內(nèi)的PPP示范、推介項(xiàng)目總投資金額已達(dá)到了近3.8萬億。

　　表1：發(fā)改委PPP推介項(xiàng)目區(qū)域分布

　　數(shù)據(jù)來源：國家發(fā)改委與各地發(fā)改委官方網(wǎng)站

　　然而，PPP的蛋糕還不只是這么一點(diǎn)。據(jù)我們調(diào)查：在國家政策的大力倡導(dǎo)下，各地已紛紛響應(yīng)號召，在歷經(jīng)近半年的籌劃后，已有大量PPP項(xiàng)目在今年下半年進(jìn)入簽約狀態(tài)，簽約項(xiàng)目數(shù)量達(dá)到約590個，總簽約金額達(dá)到約1.7萬億。然而簽約項(xiàng)目中，被示范、推介項(xiàng)目所包含的僅有40%——通過比對，我們發(fā)現(xiàn)財政部示范項(xiàng)目中(含第一批示范項(xiàng)目與第二批示范項(xiàng)目)約有19.3%進(jìn)入簽約流程;而發(fā)改委推介項(xiàng)目中約有12%的項(xiàng)目進(jìn)入簽約流程——交集之外的是大量的不在示范、推介項(xiàng)目之列的PPP簽約項(xiàng)目。

　　據(jù)我們了解，之所以會發(fā)生此現(xiàn)象，是因PPP項(xiàng)目有兩個層次，通常各地都會篩選出幾十個項(xiàng)目報到國家發(fā)改委和財政部，但中央只會選擇一部分項(xiàng)目進(jìn)入示范項(xiàng)目或試點(diǎn)項(xiàng)目，同時只會為一部份項(xiàng)目提供財政支持;未被國家選中的那部分項(xiàng)目，地方也可以憑借自己的政府財政支持進(jìn)行發(fā)展。

　　所以各地都會有大量的未經(jīng)國家財政部和發(fā)改委公開發(fā)布的PPP項(xiàng)目，這些項(xiàng)目往往會在各地的PPP簽約會上推介給各類資本提供方。當(dāng)然，這些項(xiàng)目中，有很多并沒有達(dá)到財政部對PPP模式的要求——許多項(xiàng)目的社會資本吸收方式是銀行直接借貸或政府財政補(bǔ)貼，項(xiàng)目缺少了“社會資本共同參與”的核心要素。而地方政府向外界公開火熱的簽約場面更多地還是一種營銷的意圖，是一種政績的對外展示。

　　表2 我國規(guī)范PPP模式的相關(guān)政策法規(guī)

　　資料來源：各政府部門官方網(wǎng)站

　　但可以看到的是，目前國家推出的示范、推介項(xiàng)目與已簽約但未納入中央項(xiàng)目庫的項(xiàng)目之和已經(jīng)超過了2400個，合計金額已達(dá)到了至少5萬億的規(guī)模，約占 2014年基建投資的50%，由此可見國家積極貫徹并大力推行PPP之決心。如2016年繼續(xù)發(fā)布PPP示范、推薦項(xiàng)目，那未來我國的PPP項(xiàng)目相對于基建項(xiàng)目總量的占比將極有可能超過世界各國慣于使用的15%的標(biāo)準(zhǔn)，“PPP化”將成為我國基建項(xiàng)目融資模式設(shè)計的主流。

　　哪些省份成為了PPP簽約大省?

　　根據(jù)我院從各地方政府和地方發(fā)改委收集到的PPP簽約情況數(shù)據(jù)，我們得出：全國各省與直轄市PPP簽約情況分布極為不均，除去城市化較為領(lǐng)先的老直轄市，即上海、北京、天津PPP項(xiàng)目簽約數(shù)量較少，在全國其他地區(qū)，PPP項(xiàng)目簽約數(shù)量與地區(qū)發(fā)展熱度有著較強(qiáng)的相關(guān)性。

　　華東地區(qū)的浙江、江蘇、山東成為了PPP簽約較為領(lǐng)先的省份，在全國范圍來看，三省簽約數(shù)分別占全國總簽約數(shù)的7%、10%、6%——全國范圍內(nèi)占比在5%以上的省份僅7個，華東三省占據(jù)了幾乎半壁江山，究其緣由，是與經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，且政府信譽(yù)較好、債務(wù)與或有債務(wù)的償還能力可靠有關(guān)。華南地區(qū)的廣東省雖然簽約數(shù)量較遜色于華東三省，但在區(qū)域內(nèi)較為突出的經(jīng)濟(jì)發(fā)展表現(xiàn)，亦使其從華南三省中脫穎而出，成為了簽約數(shù)量超過二十的省份。

　　同樣的情況也發(fā)生在西南、西北地區(qū)。受“西部大開發(fā)”政策的指引，西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求較大，其整體PPP簽約數(shù)量已占全國整體簽約數(shù)量的三分之一以上，但是簽約項(xiàng)目卻主要集中在云貴川地區(qū)和新疆。分析其原因：首先，隨著沿海地區(qū)漸漸喪失低價勞動力和土地成本優(yōu)勢，包括富士康在內(nèi)的大型生產(chǎn)型企業(yè)已漸漸將生產(chǎn)的重心轉(zhuǎn)移至成都等西部城市，云貴川地區(qū)三省一市憑借良好的信息整合和區(qū)域互補(bǔ)、互助協(xié)同發(fā)展體系，已然成為了西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最快且工業(yè)發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮牡貐^(qū)，未來中國參與“世界工廠”的核心之一必然是這個地區(qū)，所以社會資本參與此區(qū)域的建設(shè)未來必將收獲更多的政策福利;而新疆作為“一代一路”政策中“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”的重要樞紐，其發(fā)展?jié)摿ψ匀槐桓鞣娇春茫识灾螀^(qū)與建設(shè)兵團(tuán)的項(xiàng)目簽約量之和位居全國第一名也在情理之中。

　　此外，遼寧省和河北省簽約量也超過了二十，由此見得，“環(huán)渤海”地區(qū)的氣候正在形成，發(fā)改委《關(guān)于印發(fā)環(huán)渤海地區(qū)合作發(fā)展綱要的通知》政策的發(fā)布亦是順應(yīng)時勢。整體而言，基于PPP簽約數(shù)量這個線索，我國新一輪的城市化發(fā)展格局已初步顯現(xiàn)出來，這是對投資者的指引，亦是對政策的良好反饋，隨著這些PPP項(xiàng)目的順利落地，更多的發(fā)展機(jī)遇將會來到各個地區(qū)，若是政府方和社會資本方都能夠積極配合，使項(xiàng)目順利推進(jìn)，那PPP在地方上的發(fā)展將會進(jìn)入良性的循環(huán)。

　　表3 各地PPP項(xiàng)目簽約數(shù)量與簽約金額

　　數(shù)據(jù)來源：地方政府與發(fā)改委

　　圖1 各地PPP項(xiàng)目簽約數(shù)量相對總簽約量的占比

　　哪些領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目成為了簽約熱門?

　　通過財政部公布的第二批PPP示范項(xiàng)目名單我們可以看到：全國范圍內(nèi)，市政類項(xiàng)目和水務(wù)類項(xiàng)目占比最大，分別達(dá)到29%和24%;交通類項(xiàng)目次之，占比18%;其他類型項(xiàng)目的數(shù)量則無系統(tǒng)性的差別;但體育類項(xiàng)目數(shù)量最少，僅有遼寧的盤錦市體育中心一個項(xiàng)目——可見在“鳥巢”案例之后，相關(guān)單位對體育場PPP項(xiàng)目的操作模式尚存在疑慮。

　　對第二批PPP示范項(xiàng)目名單的簽約數(shù)進(jìn)行統(tǒng)計之后，我們發(fā)現(xiàn)：已有30個項(xiàng)目進(jìn)入簽約環(huán)節(jié)，且需求端和供給端的匹配度極高——簽約項(xiàng)目中市政項(xiàng)目占5個;水務(wù)項(xiàng)目9個;交通項(xiàng)目7個;養(yǎng)老項(xiàng)目3個;文化、醫(yī)療項(xiàng)目各占兩個;旅游、科技項(xiàng)目各占一個。可見無論從政府方面或是社會資本方面來看，交通、市政、水務(wù)項(xiàng)目都是投資熱度最高的。

　　通過對全國各地發(fā)改委提供的已簽約項(xiàng)目的梳理，得到的亦是同樣的結(jié)果——此處需特別說明，因財政部、發(fā)改委對于項(xiàng)目的歸類稍有不同——如有關(guān)河道整治的項(xiàng)目，財政部將其歸類為“水務(wù)”大類，而多省發(fā)改委則將其歸類為“環(huán)境綜合治理”類;財政部示范項(xiàng)目中將地鐵項(xiàng)目歸類為“交通”，而有地方發(fā)改委將其歸類為“市政設(shè)施”中的“基礎(chǔ)設(shè)施”。整體而言，發(fā)改委的項(xiàng)目分類方式在各省間還未實(shí)現(xiàn)一致，故此處為了標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，本簽約統(tǒng)計將采用財政部對項(xiàng)目的歸類方式。我們對項(xiàng)目類型已知的461個簽約項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)計，得到如下分布圖：

　　圖2全國已簽約項(xiàng)目的領(lǐng)域分布

 

　　但是，據(jù)我們了解，目前歸為“已簽約”階段的PPP項(xiàng)目所簽訂的并非都是確認(rèn)項(xiàng)目具體實(shí)施細(xì)節(jié)的合同，而是僅簽訂了確認(rèn)社會資本和政府合作意向的框架協(xié)議。通常PPP項(xiàng)目從前期調(diào)研、物有所值研究、評估風(fēng)險、建立財務(wù)模型、設(shè)計PPP模式到最后正式合同的準(zhǔn)備估計需要至少半年的時間，而各地PPP項(xiàng)目推薦會上的簽約通常都是社會資本方簡單了解項(xiàng)目后覺得有投資價值而確定的初步投資意向。并非團(tuán)隊(duì)深思熟慮后的結(jié)果，所以從“意向約”到“合同約”可能還存在些許變故，最終項(xiàng)目是否能落地，還是以合同的簽訂為準(zhǔn)。

　　在近日的“第一屆中國PPP融資論壇”上，財政部政府和社會資本合作中心的主任焦小平提到：財政部將于2016年初正式啟動“財政部國家PPP管理平臺”，屆時所有項(xiàng)目的項(xiàng)目描述、簽約情況、實(shí)施進(jìn)展情況、地方政府債務(wù)與或有債務(wù)情況都將會在平臺上公布，著力以全透明的信息披露充分保護(hù)社會資本方的利益。在此平臺正式落地之后，PPP的簽約情況將會得到最真實(shí)、即時的跟蹤，社會資本也可以通過平臺提供的大數(shù)據(jù)分析服務(wù)，選出更為有價值的投資機(jī)遇。相信在立法落地、項(xiàng)目庫完善、信息平臺建設(shè)并駕齊驅(qū)的態(tài)勢下，我國PPP的發(fā)展將會穩(wěn)健地駛?cè)肟燔嚨溃蔀閲医?jīng)濟(jì)建設(shè)不可或缺的重要力量。

　　作者：管清友博士

　　元亨祥經(jīng)濟(jì)研究院學(xué)術(shù)委員會主任

　　首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

　　朱振鑫

　　元亨祥經(jīng)濟(jì)研究院學(xué)術(shù)委員會秘書長

　　唐川

　　元亨祥經(jīng)濟(jì)研究院研究員

　　副秘書長

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