PPP還是BOT？——對高速公路項目運作的思考

發布日期：2017-11-09來源：《交通內參》編輯：張繼蕊

[摘要]

    近兩年，PPP已經成為熱門詞匯之一，各行各業都在推進PPP，而PPP在快速升溫的同時，也面臨“落地難”的問題。作為特許經營最成功的高速公路模式，BOT已有多年成功的運作經驗。而在推進PPP的過程中，由于增加了更多的審批環節，延緩了項目推進進度，一些高速公路規劃項目的實施受到了影響。因此，建議在高速公路領域，按照“分類推進、循序漸進”的原則，有地方財政投入的項目，按照財政部門的PPP流程推進;無地方財政投入的項目，還是按照原有的BOT模式運作。

    法制建設滯后，缺乏實施細則，推進PPP任重道遠

    (一)管理權責不清晰，審批流程環節長。

    首先，國家發展改革委與財政部都在爭取PPP的主導權。作為基礎設施公私合作的管理部門，國家發展改革委與財政部在基礎設施PPP及特許經營合作方面的管理職責不清。2014年5月，財政部PPP工作領導小組正式成立。隨后，國家發展改革委也推出了80個PPP示范項目，并重新啟動特許經營立法工作。自2014 年下半年開始，財政部、國家發展改革委陸續出臺了20多項政策。在這些政策文件中，國家發展改革委立足于特許經營，財政部立足于PPP，二者管理范疇基本一致，但管理方式差異較大。2014 年年底，財政部成立PPP中心，承擔PPP工作的政策研究、信息統計等職責;2016年年初，國家發展改革委與歐洲經貿委簽訂諒解備忘錄，將建立PPP中國中心。

    其次，國家發展改革委與財政部對PPP的認識有一定差異。第一，在PPP適用領域方面，國家發展改革委鼓勵一切泛基礎設施，而財政部傾向于市政公用類行業。第二，在PPP運作模式方面，國家發展改革委2724號文列舉了經營類(BOT，BOOT)、準經營類的(BOT，BOO)及非經營類的(BOO)，沒考慮存量項目。在財政部列舉的6種模式中，4種與存量相關。第三，在社會資本資格方面，國家發展改革委認為地方融資平臺也能作為社會資本參與，而財政部在最早的要求中明確將本級政府所屬的融資平臺排除在外，認為凡是符合現代企業制度的企業法人均能作為社會資本參與。第四，對實施機構的要求，財政部認為必須是政府的職能部門或者是行業的主管單位，而國家發展改革委認為只要是地方政府授權的單位就可以，對單位的性質不作要求。第五，涉及到投資人選擇的問題，國家發展改革委起草的《招投標法》和財政部起草的《采購法》，對投資人的選擇有不同的要求。企業在具體項目操作過程中，難以分清適用于哪個體系，而兩個部門又都有責任，令企業感到迷惑。

    最后，審批環節長，落地過程難。按照財政部相關文件要求，一個PPP項目需要經過項目識別(項目發起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證)、項目準備(財務模型構建、風險分配方案優化、項目交易結構、回報機制設計、項目實施方案撰寫)、項目采購階段(市場測試、設置資格預審條件、核心邊界條件)等五個環節19道程序。項目能否成功，至少會涉及發展改革、財政、土地、規劃、住建、銀監會及行業主管部門等，各個部門都從不同的角度推進PPP，有不同的意見和做法，企業往返于審批部門，阻礙了項目進程，增加了投資風險。

    (二)政策體系不完善，可參照案例少，都在摸索著前行。

    目前，國家還沒出臺特許經營法和PPP法，雖然國家發展改革委與財政部都發布了大量的PPP政策文件，但多是一些大而化之的指引，普遍沒有具體的實施細則，尤其是行業實施辦法，導致在PPP項目執行過程中涉及許多細節性問題難以處理。如存量項目邊界的確定、新建項目的報價、采購方式的選擇等，這些具體問題在已經出臺的政策中并不明確，再加上PPP在我國真正興起才兩年，屬于新事物，仍處于探索階段，可參考的案例并不多，無論是法律制度的完善，還是項目風險的規避，都需要摸著石頭過河。因此，當項目變得無法可依、沒有慣例可循的時候，問題就會接踵而至，項目推進的不確定性加大，落地的比例也就大幅降低。

    (三)社會資本積極性高，但投資能力弱及對政府信用存在疑慮，多持觀望態度。

    由于地方政府信用背書，PPP項目受到社會資本青睞，據統計，社會資本投資主要集中在交通、稅務等領域，稅務占29%，交通占24%，市政占23%，因為這幾個領域有多年的BOT或BT成功經驗，相關審批流程完備而且有一定的收費保障機制。但在其他領域，社會資本對政府信用存在疑慮，持觀望態度較多。

    首先，一些地方的公用事業價格調價機制不夠明確，項目未來收益的不確定性較大。其次，有些地方往往把未來收益不好的項目交給社會資本，在選擇投資人過程中厚此薄彼。第三，政府存在信用問題，尤其是遭遇政府換屆，新官不理舊事，導致部分項目成為爛尾工程(難以按期回款)。最后，一個PPP項目動輒10年，最長可達30年，投資規模大，收益相對較低，社會資本尤其是民營企業投資能力有限，對這類項目會非常謹慎。再加上受經濟下行影響，很多企業目前只能處于觀望狀態。

    PPP是高速公路未來的發展方向，但PPP不能包治百病

    PPP模式為緩解政府基礎設施供給與社會需求之間的結構性矛盾提供了方向，使一些尚不具備投資條件的項目變為可能，有助于提高公共設施和服務的供給能力和效率，未來政府還貸收費公路發展空間有限，PPP模式將是收費公路發展的主要方向。但由于我國高速公路正處于建設高峰期，每年投資需求較大，而財政支出能力較小，高速公路建設可持續資金來源是行業發展的主要矛盾，而非是BOT還是PPP模式選擇問題。

    (一)PPP是國際上高速公路普遍采用的模式，而BOT才是我國高速公路主要推動者。

    PPP、BOT、TOT是國際上普遍采用的三種高速公路投資運營模式，政府希望通過社會資本的參與引入其他資金來源，減少財政的債務壓力，從而控制資本支出預算。此外，政府也希望充分利用社會資金和技術，通過激勵機制，以提高交通基礎設施供給效率。在世界公路建設實踐中，相比完全由政府提供模式，通過PPP或BOT模式，交通基礎設施供給效率明顯提高。

    短短30年，我國高速公路建設規模就超過美國，成為世界上通車里程最多的國家，這主要歸功于通過BOT模式，充分調動社會資本的積極性和主動性。我國已建成的12萬公里高速公路中，地方交通集團(平臺)占60%至70%，上市公司占10%至15%，建設施工企業占10%至15%，民營及外資接近10%。整體而言，除了政府直接投資建設外，剩余40%左右的高速公路基本上是通過BOT方式建立起來的。

    (二)交通運輸需求與財政支付能力是高速公路主要矛盾，而非具體模式選擇問題。

    我國高速公路建設已經開始向邊遠、非主干道轉移，面臨著橋隧比較高、投入規模巨大的現實，而交通流量又相對較少，在現有的收費政策下(最長不超過30年收費，收費標準平均0.45元)，大量高速公路難以收回投資成本。截至5月22日，財政部PPP中心已經入庫159個高速公路新建項目，總投資規模1.29萬億元，平均每公里造價1.12億元。多數項目通過使用者付費難以滿足投資回報要求，若沒有政府補助，社會資本實在難以完全投入。實際上，民營資本進入高速公路領域主要是在20世紀末至21世紀初，目前，由于投資收益難以達到預期，民營資本正在逐步退出高速公路領域。

    車購稅作為統籌區域平衡的中央專項資金，是公路投資建設的主要財政資金來源，但每年僅有2000多億元，而且很大一部分還要用在普通公路及航道建設中(2015年全國公路建設投資規模達到1.65萬億元)。盡管高速公路收費收入有3500億元(2014年)，但由于大量的還本付息，高速公路收支缺口達1360億元(2014年)。可見，高速公路發展的主要矛盾是財政支出能力不足與交通投資需求大之間的矛盾，并非選擇高速公路建設及管理模式的問題。

    (三)BOT原則上屬于PPP，但在具體管理上差別較大。

    無論是財政部文件、國家發展改革委的政策文件，以及學術界的觀點，BOT與PPP是統一的，普遍認為BOT是PPP的一種具體實現方式，強調的是社會資本提供本應由政府提供的產品 。具體到高速公路行業，由于屬于準公共產品，按照特許經營政策，采用BOT及使用者付費的模式，由社會資本提供基礎設施并通過使用者付費的原則獲取合理回報。在此過程中，盡管政府沒有財政資金投入，但在建設用地上普遍采用劃撥用地，用遠低于市場價格的方式提供建設用地，因此，在高速公路建設過程中，實質上也有政府的投入，與PPP 模式強調政府和企業共同投入、風險共擔的原則相一致，只是在具體項目風險分擔過程中，投資風險主要由企業承擔，工程爛尾或維護不及時影響到政府的聲譽，政府也承擔了一定的運作風險。在原有的高速公路BOT項目過程中，主要由交通部門來主導，發展改革部門主要負責項目立項審批，財政部門主要負責列入財政預算并進行資金撥付。這種模式運轉過程中也曾經出現過問題，如腐敗及工程爛尾等問題，但隨著招投標制度的推進及市場準入資格體系的建立，這套體系已經成熟，市場證明是行之有效的方式。而目前推進的PPP模式，業務的推進主體由行業主管部門轉向財政部門，財政部門對所有項目要進行財政可承受能力論證，并且PPP項目不能超過財政收入的10%。這種管理模式的轉變，有利于遏制行業管理部門超前建設的沖動，長遠來看，有利于交通基礎設施平穩有序的發展。但在當前宏觀經濟低迷的情況下，交通基礎設施也肩負著拉動國民經濟的重任，而且在我國西部地區，高速公路建設也肩負著改善地區生存環境、提供普適服務的重任 ，但這些項目在當地進行財政可承受能力評估是很難通過審核的。因此，在PPP模式下，高速公路建設的步伐勢必會降低。

    完全按照財政部PPP的指引，高速公路項目要經過五個程序、19個節點，審批環節及工作量大幅增加;單一項目財政能力論證及路網整體財政能力論證均沒有統一認識;PPP項目不能超過財政收入10%;可行性研究報告期限只有兩年有效期;特許經營期限不超過30年;由專家庫評審，而且評審時間僅為一天……諸如此類的政策，與當前的高速公路項目建設的實際需求相距甚遠。

    因地制宜，不搞一刀切，分類推進高速公路特許經營

    我國發展PPP總共才兩年時間，目前的政策依據均為部門規章，相關配套措施還不完善，尚處于摸索階段，推進PPP在交通領域應用，不能一蹴而就，需要循序漸進。

    (一)地方財政投入作為PPP還是BOT是取舍關鍵。

    我國推進PPP模式的根本原因在于控制地方政府債務規模，通過物有所值及財政可承受能力論證，確定是否需要并由社會資本投資建設該項公益基礎設施。在我國高速公路30年的發展過程中，資金來源原則上由四部分構成：中央車購稅投入、地方財政投入、銀行貸款及投資者資本金投入，但在實際過程中，地方財政并未真正投入到高速公路，或很少投入到高速公路，高速公路主要還是依靠車購稅資金及銀行貸款及部分投資者資本金投入。從資金投入角度看，由于高速公路投資過程中地方財政并未投入，就沒有必要論證地方財政能力能否承受，因此，也就沒有必要走財政部門的PPP管理流程。

    BOT項目更多地是由社會投資者經營決策，如果在沒有財政投入的情況下，社會投資者仍然認為符合企業投資要求，就沒必要進行地方財政可承受論證，即使需要財政投入，由于投入也是中央財政，即交通建設專項資金，地方財政部門也無權確定投入范圍及金額，地方財政也沒有必要論證地方財政的可承受能力。從推出PPP模式的目的看，結合高速公路建設的實際情況，建議將地方財政投入作為PPP還是BOT的取舍關鍵，有地方一般財政投入的項目，按照PPP模式報批;如果沒有地方財政投入，就按照BOT或“BOT+EPC”模式，用原有的程序辦理。

    (二)資產及權益分離，降低社會資本投入，清晰政企邊界。

    中央車購稅資金對高速公路項目的投入分為兩類，一類是股權投資，一類是財政補助。股權投資由于屬于權益類投資，即使政府投入部分不確認收益，但由于資產需要折舊攤銷，無法減少項目開通后的虧損，對項目投資收益無直接影響。

    另一類是財政補助，即財政投入不計入項目資產，不確認收益，由于不計入資產，社會資本的實際投入就會降低，投資收益就會提升，但根據目前的稅務政策，財政補助要繳納所得稅，由于項目處于在建期，費用可以資本化，項目公司建設期無虧損，無法抵稅，因此，25%的所得稅使得政府的補助效益大幅度降低。

    目前交通基礎設施領域真正的公私合營或PPP案例，有北京地鐵4號線、京臺高速公路北京段、深圳外環高速公路。由于深圳市及北京市地方財政充裕，對項目的投入能力較大，這幾種模式很難在其他區域推廣。但是，北京地鐵4 號線的思路可作為其他高速公路項目的借鑒，具體可由政府授權代表，用車購稅資金承擔征地拆遷或部分獨立橋隧的投入，形成資產后租賃給公路運營企業，財政投入不進入運營企業的財務報表，社會資本僅核算自身投入部分。當然，地方財政能力較強的區域，可參照深圳或北京的案例，由社會資本依據項目未來經營期內的收益現值作為投入依據，不足部分由政府承擔。

    (三)嚴格市場準入制度，明確風險分擔機制。

    高速公路PPP模式特許經營期經歷的時間長，普遍在25年至30年之間，參與者較多，關系錯綜復雜，風險貫穿于項目特許經營期的全過程。高速公路建設從立項、預可、工可、施工圖設計到投資建設，涉及周期較長，而且近年來征地拆遷費用大幅攀升，工程材料價格波動較大，導致諸多高速公路最終的建設成本遠高于當初的設計，部分項目甚至高出預算50%。與此同時，高速公路工可報告基本上由地方交通設計院編制，社會投資者主要依據工可報告來投資，多數高速公路建成通車后，流量及收費標準均達不到預期，最差的情況甚至開通后的交通量只達到預測的 9%。由于缺乏相應的收益補償機制，導致許多高速公路大面積虧損，而這種虧損只能由社會資本來承擔。

    (四)發揮存量資產帶動作用，降低投資者當期虧損。

    公私合營強調風險共擔、收益共享，然而，地方政府在投入過程中缺乏相應的資金來源，而大量高速公路存量資產又由地方管理，部分存量資產有較好的當期收益，完全可以通過存量資產對新建高速公路進行交叉補貼。

    我國接近12萬公里的高速公路存量資產，50%以上屬于收費還貸公路，按照相關政策，這部分資產屬于財政性資產。由于這些項目建設時間較早，成本低且屬于骨干路網，是優質的公路資產，在推進PPP模式的過程中，可發揮存量收費公路資產的帶動作用，將收費還貸公路納入吸引社會資本的財政支出中。以青島海灣大橋為例，海灣大橋投資規模超過100億元，按照當時的測算，作為經營性收費路橋，海灣大橋在25年內難以收回投資。為此，山東省政府批準將平行的膠州灣高速公路的剩余收費權作為財政支持，無償交由海灣大橋公司運營，作為對海灣大橋投資的支持，從而滿足了社會資本的投資回報要求。

     (五)出臺符合實際情況的PPP及BOT實施細則。

    我國高速公路發展至今有30年的歷史，已經形成完備的市場化投資建設政策，這些程序經過幾十年的運作基本成熟。作為在中國公私合作最成功的高速公路行業，按照財稅體制改革的精神，推動PPP模式，關鍵是要立足于高速公路建設實踐，鞏固已有的成功經驗，簡政放權，創新管理模式。因此，高速公路公私合營項目，應按照已有的公路基礎設施建設管理程序，結合國家財政管理體系改革的要求，結合PPP的政策法規，逐步優化管理措施。

    根據目前PPP或特許經營的相關政策，涉及到發展改革、財政、交通、地方政府等相關部門，而且政府采購的主管部門為財政部門，如果將高速公路項目視同PPP的政府采購服務，這就需要按照一般政府采購程序辦理，這就可能將高速公路30年來形成的成熟投資建設體系打破。考慮到高速公路建設的專業性，以及在公私合營方面成熟的管理體系，應由交通主管部門牽頭完成項目的規劃設計、投資招商及運營管理。為此，國家需建立高速公路PPP(BOT)項目的操作指引，并簡化項目審批程序，在此過程中還需進一步優化相關政策。如：盡快對《收費公路管理條例》進行修訂，出臺中央車購稅資金補貼經營性高速公路的政策，廢除收費公路權益轉讓的審批政策，出臺高速公路運營管理的政府負面清單等。

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