沒有政府付費，何來PPP？

發布日期：2018-03-01來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 面清單管理，這是首個省級PPP負面清單管理。據稱，北京、吉林等地將采取措施規范PPP發展。

　　 湖南這一紙負面清單管理規定在PPP領域引起較大的關注。其中，該省PPP負面清單規定下列情形不得運用PPP模式：

　　 1、 不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等;2、 因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的;3、 僅涉及工程建設而無實際運營內容、無現金流，完全由政府付費的，如市政道路建設、公路建設、廣場、綠化(風光)帶等工程建設;4、 采用建設-移交(BT)方式實施的;5、 政府方回購社會資本投資本金、向社會資本承諾固定收益的。

　　 引起爭議的主要是第3條，不少業內人士擔憂，對政府付費型PPP項目進行負面清單管理，相當于一刀切式地喊停。

　　 對于湖南PPP清單管理制，E20研究院執行院長薛濤向PPP頭條表示，一方面，真正運營項目即便是純政府付費也沒問題，比如環境監測PPP、環衛PPP、垃圾焚燒PPP項目等，核心是有真正的運營;另一方面，純政府付費中沒有運營，但有維護的PFI類就能“搭便車”算為運營?其實關鍵在于維護是否有難度、績效壓力是否足夠，比如黑臭水體可能最終還能過關，但人民廣場、市政道路綠化景觀就很難符合標準。

　　 湖南省財政廳相關負責人對PPP的負面清單管理則表示：“這與中央92號文中“不適宜采用PPP模式實施：不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的;因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的;僅涉及工程建設，無運營內容的”等規定是一致的。”

　　 眾所周知，去年財政部出臺了《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)簡稱92號文，各地PPP模式收緊，不少項目正清退。

　　 濟邦咨詢張燎分析稱，湖南的文件主要是對財金92號文和財預87號文核心要求的轉達，套了一個負面清單的說法，并無全新的規定和認定標準，寫文的可能不甚嚴謹，看文件的人有些過度解讀。

　　 目前，我國的PPP項目主要包括三種類型：使用者付費、政府付費和可行性缺口補貼等三類模式。國家PPP項目庫里，大量PPP項目都是政府付費型項目，而過去評選的PPP示范項目很多也是完全由政府付費型的。

　　 事實上，PPP 在我國不是什么新鮮的東西，以收費高速公路和供水等BOT項目為代表的PPP已有20多年歷史，這輪PPP主要是從使用者付費項目拓展到政府付費和可行性缺口補貼的模式，使無現金流來源的項目也具備了采用PPP模式，使得PPP這種模式可以多行業領域應用，從而有了這一輪PPP的快速發展。

　　 但是，我國PPP在快速發展過程中，也積累了地方債務的風險，一些不規范的PPP項目成為新的地方債務的來源之一。92號文之后，我國的PPP模式從大力推廣開始全面收緊，一些地方對可能增加政府債務的項目一律不再采用PPP模式了，湖南對PPP政府付費項目嚴管也并不是沒有來由。

　　 不過，不少行業人士認為，這輪PPP的快速發展主要得益于政府付費型PPP的發展，包括PPP的起源地英國的公路項目都是PPP的。

　　 國家發展改革委投資研究所體制政策室主任吳亞平向PPP頭條表示，英國人干的PPP/ PFI項目基本都是政府付費的，其甚至有的收費高速公路PPP項目也搞成了政府付費。但受2017年財政部92號文的影響，有的地方卻走向了另外一個極端，把政府付費作為項目不能選擇PPP模式的主要依據，居然連運用PPP模式應該遵循的基本原則都拋棄了。

　　 PPP行業資深專家王強在行業微信群表示，這輪PPP最大的貢獻是政府付費，英國就是這樣子的。但是我們只學了半吊子，風吹草動，自己先塌了。“沒有政府付費，何來PPP?”

　　 發改委、財政部PPP雙庫專家連國棟認為，現在政策多變，頭痛醫頭腳痛醫腳的瘤疾沒有絲毫的悔改，幾十年了拿來主義的狀況也沒有改觀，對任何事物，或者是PPP，政策的制定者只是有選擇的選擇最有利于我的解讀，對于負面甚至是其他的影響都不在涉及;政策多變，短視性、部門性、短期性的任性政策出臺較多，而對于政策本身的、內在的長遠發展考慮不足;且政策的出臺，沒有明確的執行指導意見，導致任意解讀，甚至是過渡解讀的狀況比比皆是。

　　 張燎認為，政府付費的PPP能不能干?92號文及之前財政部分管副部長史耀斌都談的很明確：可以做，但要審慎，意思是控制量和標準。有些地方政府和財政部門理解不到位，認為政府付費的項目不能做，這種誤解可能存在。但國家部委的政策標準是明確的，并沒有錯，有些地方可能把簡單的事扯復雜了。

　　 金準咨詢表示，規范透明的PPP操作正是有效改善公共產品供給績效和防控地方債務的工具，關鍵在于真正物有所值評估的項目篩選和嚴格績效付費的財政預算支出，而不是因噎廢食的僅憑項目是否完全由政府付費而禁用PPP模式。　

　　 為貫徹落實黨的十九大關于堅決打好防范化解重大風險攻堅戰的決策部署，有效防控政府性債務風險，湖南省財政廳近日(2月13日)出臺了《關于實施PPP和政府購買服務負面清單管理的通知》(湘財債管〔2018〕7號，以下簡稱通知)，相關負責人對此進行了政策解讀：

　　 一、《通知》出臺的背景是什么?

　　 答：《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)和《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)印發后，各地政府穩步推進政府和社會資本合作(PPP)及政府購買服務工作，完善財政投入及管理方式，加快政府職能轉變，取得了很大的成績。但個別地區利用不規范的PPP項目或利用政府購買服務名義違法違規舉債融資，擴大了債務規模，增加了債務風險。

　　 黨中央、國務院對于政府債務問題歷來高度重視。十九大報告指出，要堅決打好防范化解重大風險攻堅戰;習近平總書記在全國金融工作會議上強調，各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀,嚴控地方政府債務增量,終身問責,倒查責任。2017年以來，財政部等部委密集出臺了《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號，以下簡稱50號文)、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號，以下簡稱87號文)、《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號，以下簡稱92號文)等系列文件，對PPP和政府購買服務等行為作了進一步規范，嚴禁利用PPP和政府購買服務行為變相舉債融資。

　　 湖南省委、省政府一直高度重視并不斷加強政府債務管理工作，嚴格規范違法違規舉債行為。此次湖南省財政廳經省人民政府同意出臺《通知》，是貫徹落實十九大關于堅決打好防范化解重大風險攻堅戰的決策部署，是以“一看就懂、簡便易行”的方式對中央50號文、87號文和92號文等相關政策文件的落實和細化，旨在嚴格“糾偏”、嚴厲“糾錯”、嚴肅“糾風”，保障我省PPP和政府購買服務行為的規范、有序、健康發展，切實防范和化解政府債務風險。

　　 二、《通知》主要內容是什么?

　　 答：《通知》對PPP和政府購買服務列出了負面清單，都是基于中央文件規定并結合我省實際的進一步細化。例如：

　　 對于PPP模式，《通知》規定應當用于投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的城市基礎設施及公共服務類項目;并進一步明確，對于不屬于公共服務領域、政府不負有提供義務等5種類型，不得運用PPP模式。這與中央92號文中“不適宜采用PPP模式實施：不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的;因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的;僅涉及工程建設，無運營內容的”等規定是一致的。

　　 對于政府購買服務方式，《通知》根據中央87號文，規定應嚴格限制在屬于政府職責范圍、適合市場化方式提供、社會力量能夠承擔的服務事項，必須堅持先有預算、后購買服務的原則，不得在沒有落實預算資金的前提下，通過承諾付費等方式安排社會力量和事業單位提供服務。《通知》嚴禁各級政府及其部門利用或虛構政府購買服務合同違法違規融資，嚴禁就政府購買服務事項以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供融資擔保。《通知》進一步明確，對于不屬于政府職能、財政沒有安排預算的情形等7種類型，不得采用政府購買服務方式。

　　 《通知》最后要求各級各部門嚴格執行負面清單規定，由省里組織相關部門對PPP和政府購買服務行為開展督查，對文件下發后違反負面清單規定的，責令改正并扣除政府績效考核分;對于變相舉債和違法違規融資擔保行為，發現一起，處理一起，問責一起，并依法依規追究有關人員責任。

　　 三、《通知》出臺的目的是什么?

　　 答：近年來，個別地區存在假借PPP和政府購買服務名義違法違規舉債融資行為，《通知》出臺的目的正是在于規范今后我省PPP和政府購買服務工作，制止地方政府違法違規舉債融資行為，防范化解重大風險，從長遠來看更有利于優化我省經濟發展環境和政府職能轉變。我們支持和鼓勵各地政府依法合規推動PPP模式、堅持正確的政府購買服務改革方向。同時我們注意新老轉換之間的順利銜接。對于符合法律法規和政策規范的“真PPP”及政府購買服務項目，我們支持各地政府繼續推動和落實;對于不合法不合規的“假PPP”及政府購買服務項目，我們要求必須按照法律法規和中央有關政策規定切實整改。

　　 四、將一些領域PPP項目和政府購買服務項目列入負面清單，對市政道路等基礎設施建設有什么影響?

　　 答：《通知》對于PPP和政府購買服務設立負面清單，不是叫停PPP模式和政府購買服務行為，更不是停止市政道路等基礎設施建設，而是根據中央規定規范有序地推進PPP和政府購買服務行為，防范和化解重大風險。因此，我們一定要樹立正確的政績觀、發展觀，不能不計成本、不切實際去搞建設，而是推動經濟高質量、可持續發展，切實保障和改善民生。對于貧困地區，我們還將繼續加大轉移支付力度，加大各方面資金投入力度，堅決貫徹落實中央決策部署，統籌打好防范化解重大風險、精準脫貧和污染防治攻堅戰。

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