市場經濟與政府治道變革

發布日期：2014-06-19來源：人民論壇編輯：龔煒

[摘要]市場經濟是人類二百多年來的重要發明。市場經濟可以在短短的時間里生產出巨大的財富，讓人類過上體面的生活。但市場經濟呼喚有效的政府、有限的政府、廉潔的政府，尤其是多中心的政府，需要政府從傳統的治理之道走向現代的治理之道，也就是善治。政府? 為什么有限的政府，不是等級的政府?為什么等級的政府不可能廉潔，廉潔的政府必須是多中心的政府? 什么是多中心的政府? 政府如何進行治理之道的變革?這些都是本文探討的核心問題。

　　一、市場經濟呼喚有限政府

　　在歷史上，人類文明主要和農耕有關系，人的最基本需要是吃和穿，要對付的災難和禍害主要是天災和人禍。天災需要人們集體努力，依靠權力運作來抵抗。人禍也需要人們團結起來，依靠命令和等級體系來防御。一個強大的國家，有一個發達的命令和服從的體系，不僅能夠有效地應對天災，也能夠有效地抵御外敵，當然，如果要擴張也輕而易舉。一旦帝國建立，戰爭就會結束，人們就可以在和平的環境下辛勤勞作，幸福生活，這樣的歷史延續了很久。在那時，人們認為農業是根本，而制造業和商業都是奇技淫巧。政府重農抑商，輕視手工業和制造業。十八世紀中期，亞當·斯密發表了《國富論》，認為國家富強的秘密來自分工和交易。政府的職責是國防、治安和基礎設施，其他都是市場的事情，市場看不見的手，可以讓逐利的個人導致國家的共同富裕。他甚至認為，號稱利他的人，對公共利益的貢獻從來沒有像自利的人貢獻大。

　　這就是經濟繁榮的秘密：

　　有限政府和經濟自由。只要個人是自由的，他所珍重的財富就不會僅僅停留在可以吃穿的產品上。而且一旦有了個性化的發展，每個人對吃穿的產品也會有各種不同的要求。比如，有10瓶礦泉水，如果嚴格由政府來分配，其結果就是10 個人一人一瓶礦泉水。假定政府定價，一瓶礦泉水1 元，其GDP 就是10 元。如果一開始1元很貴，礦泉水一般只會特供給高級領導人，普通人是喝不起的，他們只能去喝開水。如果由市場來配置，剛開始未必有市場，因為一瓶水1 元錢，還是很貴的。人們寧可燒開水喝，也不愿意用1元錢來買礦泉水，所以，GDP 可能是零。但是10元錢用于其他更重要的消費和投資，創造了更多的GDP，人們收入增加了，對飲水有了多樣化的需要，礦泉水就進入了平常百姓家，而且有了細分市場。同樣品牌的礦泉水，在不同場合定價出現了細分，2瓶1元，2瓶5 元，2瓶10元，2瓶15 元。結果10 瓶礦泉水的GDP 已經遠遠超出了10 元，達到62

　　元。而且礦泉水種類也增加了，有些是低端產品，有些則是高端產品。一頭豬，一頭牛，在市場沒有發展的時期，所有的定價沒有差別，而且一般都是節日才享用的。但市場發展之后，不僅豬牛肉上了日常餐桌，而且還會細分，豬牛不同部位的肉，價格就有了差異。而且豬和牛本身也有了差異，有些豬牛養法不一樣，是笨豬笨牛，其價格就遠遠高于飼養的豬。市場的物理空間越大，產品的種類和檔次就越多，而且同樣產品的差價也越大，其GDP計算的財富也就越多。

　　在有市場的情況下，我們發現財富的量發生了變化。從數量上來看，人類可消費的產品越來越多，內涵也越來越豐富。人們幾乎不再知道饑餓是怎么回事，擔心的不是吃不飽，穿不起，而是擔心吃得太多，無法減肥，擔心不知道穿啥衣服，啥款式適合什么樣的場合，于是不僅吃穿有了市場，而且少吃減肥也有了市場，而衣服大部分產值來自時裝和品牌，過剩的過時的衣服超級便宜，遠遠跟不上成本價。從質量上來看，很多產品比如Windows和蘋果，幾乎一年一次更新換代，日新月異，超出任何想象。住房也是如此，過去祖孫三代都住同一個房子。現在一代人，10年不換房，人們就開始納悶，怎么還沒有搬家。人們開始喜歡健身、旅游，健身和旅游就形成市場。從生產角度來看，生產能力已經遠遠超過消費能力，國家不是擔心產能不足，那是極少數沒市場的國家的事情，國家宏觀調控擔心的是產能過剩。顯然，這一切都與經濟自由有密切的關系。有了經濟自由，人的有效需求就得到充分展現，人的生產能力也因分工和合作而得到充分的擴展。人類歷史上的經濟危機都是短缺的危機，災荒的危機，人們擔心工作太辛苦，太勞累，擔心短命。現在市場國家都開始擔心過剩的危機，擔憂災荒救濟如何到位，人們擔心的是沒有工作的問題，太閑的問題，社會保障則擔心人過于長壽，也就是社會老齡化的問題。

　　神奇的經濟自由，不僅造就了市場，造就了驚人的生產能力，而且還造就了無數的產品，而且還使財富的形式也發生了變化。過去是金銀財寶，然后是吃的糧食和穿的衣物，現在是以成交價格計算的GDP。當然，更多的企業家則是以企業為財富。你的財富在哪兒?

　　在企業里。一個成熟的企業，有前途的企業，就是企業家的財富。如果一家企業前途很好，就可以在產權市場上賣個好價格，甚至通過IPO在證券市場發行股票，并獲得很高的溢價。而且如果有創意，如Facebook 創始人，在數年時間里，年紀輕輕，20 多歲就變成大富翁。

　　這一切都是拜經濟自由所賜，當然其另一個條件就是有效的政府。也就是說，政府要確保政治和平，要確保良好的治安秩序，一個戰火紛飛、盜賊叢生的地方是不可能有市場的，也不可能有經濟自由。現在處于內戰的敘利亞就是這樣，500萬人流離失所，他們的生活主要靠救濟。政府還要提供良好的基礎設施，沒有基礎設施，物流很難發展，交通很難發展，要有良好的法律秩序，沒有法律秩序，生命權和財產權就得不到保障，市場交易就無法進行;

　　政府要有良好的領導力，搞好公共服務。

　　除此之外，政府應該是有限政府。有限政府，一是遵守憲法和法律的政府。政府權力受到憲法和法律的制約，所有的政府行為都需要有法律依據，而且受到法律監督，接受司法審查。二是受到公民權利制約的政府。政府要保護公民的基本自由權利、人身自由權利、財產權和言論自由權等權利，政府的權利邊界是公民的自由和權利。三是確保公民消費自由、生產自由、定價自由，企業管理自由和資本自由。只有這樣，才能確保市場經濟得到充分的發展。

　　回到前面礦泉水的例子，如果政府不是有限的，干涉公民的定價權，規定礦泉水只能賣1元錢，其結果就不會有很好的礦泉水市場。10瓶礦泉水的GDP，可能沒有10元錢，更不會有62元錢。對礦泉水如此，對房地產、對能源、對教育價格干預，都會導致這個結果。有人會說，如果政府不限制價格，老百姓就喝不到好的礦泉水，就享受不到優質教育，更住不上好房子。但是，他們沒有想到，政府管制這些價格，老百姓一樣喝不上這些礦泉水，甚至連水都喝不上。優質醫療、優質教育、優質住房，還有豪華轎車、高檔時裝，也是如此。價格管制，不會讓這些消費平民化，反而讓這些市場消失，而且低端市場也隨之萎縮。其實正是有了高端產品的盈利，才有低端市場的低價格供應。市場一旦發展起來，中間商的利潤大大減少。君不見，網絡電商省掉了多少中間銷售成本。

　　如果政府干涉企業自由，企業就會官僚化，缺乏創新能力，也缺乏靈活適應市場的能力。如果政府干預股票市場，企業家就無法把企業在市場上買賣，企業本身的價值就無法體現為市場價值，壞的企業就會生存得很好，好的企業就會發展不起來。如果政府干預資本市場，資本就會短缺，國家就永遠會是招商引資的國家，即使有大量的資金，也會依然缺乏資本。

　　所以，經濟自由、有限政府、憲政法治，是經濟繁榮的核心秘訣。國家的政策往往都是針對問題去的，要解決問題就要采取相應的公共政策。但是，如果為了解決問題而破壞經濟自由、放縱無限政府，損壞憲政法治，那么一個國家的經濟就會停滯不前，甚至大幅度倒退，或者一直在貧困線上掙扎。而一旦實行了經濟自由、有限政府和憲政法治，那么經濟增長的引擎就會發動。如果因為經濟快速增長而放棄對經濟自由、有限政府和憲政法治的追求，那么國家就會陷入中等收入的陷阱，也就是說到了中等發展的水平就停滯不前，永遠無緣于發達國家。

　　二、有限政府不是等級政府

　　市場經濟需要經濟自由，需要有限政府，也需要有效的政府。但是，為什么轉軌國家尤其是中國，要實現有限政府那么難呢?

　　這需要我們探索市場經濟的政府是怎么運作的，更需要我們去探索計劃經濟中的政府是怎么運作的。

　　在計劃經濟時期，生產什么，消費什么，誰有資格消費什么，都是政府決定的，而政府是按照管理幅度和管理效率，按照等級設置的。對中國這樣的大國來說，大約有國家級、省部級、地區級、縣級、鄉鎮級和村級六個級別。由于計劃經濟事務繁多，管理幅度必須縮小，因此在一些級別里，又產生了一些級別，比如國家下有大區，或者讓有些重要省市的官員成為政治局委員。省下設副省級市、計劃單列市，或者讓有些市的官員成為副省級領導、省委常委成員。地級市下也可能有副地級的縣市，縣下則有區，或者副處級的鎮。

　　在這樣的經濟里，生產單位是有級別的，消費單位也是有級別的。生產單位，大的可能到正部級，小的可以是正科級，或者沒有級別。消費單位也是如此。生活待遇上，住房分配是最典型的，正部級220平米，司局級120 平米，正處級90平米。用車的排量也是按照級別確定的。這樣的體制里，發展的權限是有等級的，即使是借債的權限也是有等級的。重慶成了直轄市之后，就充分享受政治局委員級的發展空間。

　　經過30多年的改革開放，這樣的體制有了很多變化，比如很多商品的生產和消費尤其是價格，不再決定于政府。其結果是很多人都可以從中賺錢，很多企業家白手起家，掙了很多錢。他們買別墅，買比很多部級官員還要大的房子。很多人買了好車，遠遠超過官員的公車。電話過去要有級別才能安裝，后來是商業化高價安裝，現在是家庭有電話，每個人都有了手機。網絡發展起來以后，更是人人平等，即使貴為副部級的官員，在微博上和一個新手也沒有兩樣。

　　但是經過30多年的改革開放，政府的基本治理結構依然沒有受到多大的沖擊。政府的級別依然如故，而且官本位越來越嚴重。在市場經濟國家，娛樂精英、學術精英、媒體精英和企業家精英在地位上和政治家沒什么區別，有的比政治家還要高。但是在中國，這些精英的地位和政治家相比，似乎越來越遠。一位學者自以為地位很高，別人給他的答復是，你自我感覺良好。教授的地位過去是副廳級，現在也就是副處級。大學生最想就業的崗位是公務員，其次是國企，然后是事業單位。

　　結果整個社會根據與權力的遠近分了很多層級，掌握權力的官員為最高層，這部分人員按照行政級別排座次。官員還劃分為有實權的和邊緣化混級別的。其次是事業單位，大約有幾千萬人，內部分為參公的，全額撥款的，差額撥款的，自收自支的，還有聘任制，最邊緣的是合同制的勞務外派。事業內部也有各種行政級別，從正部、副部到老百姓不等。第三部分是和政府部門和事業單位靠點邊的，不是正式公務員，是協助性質的。他們有的可以轉正，有的很難轉正。他們享受到了好處，卻不牢靠。除此之外，就是一大批草民。這些人的高端是城里人，城里人按照城市的級別分成三六九等，一線城市、二線城市、三線城市，都是按照行政級別編排的。這些人的低端是鄉下人，他們過去沒有商品糧吃，現在依然在向土地要吃的，更多的是在全國各地到處打工，叫做進城務工人員，拿著身份證，沒有工作地戶口本，但會有一個臨時居住證。

　　這種社會分層顯然不是市場經濟的社會分層。市場經濟按照一個人的成功程度來分層，而不是按照身份來劃分的。娛樂圈最成功的，就是市場價值最高的那群人。學者圈最成功的是對學術最有貢獻的那群人，企業家最成功的是對經濟貢獻最大的那群人，政治家最成功的是解決重大政治問題的人，警察最成功的是破案最能干、維護交通最有貢獻的人……這里，沒有任何身份，也沒有任何等級。社會評價是多中心的，成就也是多中心的。三百六十行，行行出狀元，每一個行間沒有什么高低貴賤之分。人們從事社區工作，不會說是從事所謂的基層工作。來自首都的人絕對不會被認為是天然的領導，是從上面來的。國家推動改革，不會說是自上而下。社區推動改革，不會說是自下而上。

　　顯然，經濟轉軌要向市場經濟轉變，不能僅僅停留在所謂體制外的改革，更要改革所謂的體制內。而體制內改革的核心是政府權力體制的改革，也就是政府的治道變革。那么我們如何來理解政府權力體制呢?

　　30 多年來的政府改革，是不是促進了政府的治道變革? 很多改革措施，包括反腐敗的措施，是不是反而強化了政府的傳統的治理之道?

　　三、腐敗與治道變革

　　一般來說，腐敗是個人濫用公共權力牟取私利的行為。這種行為，可以是個人的行為，也可以是集體行動。個人的行為，表現為個別人濫用權力的活動，集體行動，則表現為集體濫用權力的行動。比如人事腐敗、秘書政治，比如財政腐敗、跑部錢進、私發津貼、拿很高的食堂補貼。

　　與此相對，廉潔則是個人不濫用公共權力牟取私利的狀態。它可以是個人的行為，也可以說是集體行動。個人行為表現為生活簡單，不超標用車等。集體行動，是制度性的，比如出差嚴格四菜一湯，加班沒有津貼，公務員住經濟適用房，低工資，低福利，禁止家屬經商等等。

　　腐敗和廉潔，具有類似的邏輯，在中國它已經不是簡單的個人行為，已經變成了一種集體行動的兩個方面。其背后的邏輯是什么呢?

　　首先，它與反腐敗策略的非制度化傾向有關系。我們看到反腐敗涉及到理念、制度、政策和議題。一般來說，理念需要很長的時間才能變成信念，議題往往是臨時的;

　　政策可以是對策，用于解決問題，也可以是理念、制度和一般性問題的結合體，用于處理長期的問題。中國歷史時間長，理念比較多，制度就不夠堅強。政策也往往與當前的議題有關，而理念更多的是務虛，與務實的對策性政策缺乏制度的連接。美國目前也出現了類似的跡象，理念抽象化，制度服從于反恐的對策，于是崇尚理念和制度的斯諾登只好跑到國外去了。

　　我國的反腐敗斗爭也一樣，在中國歷史上，反腐敗的廉政理念是很強的，但制度似乎比較弱，而針對辦案的對策卻層出不窮，在明代甚至發明了抽筋剝皮的方法。反腐敗的戰略，往往更多地偏向應對性的對策，通過制度來規范權力、把權力放在籠子里、以權力制約權力的方法卻不被重視，即使局部得到重視，也容易被忽略。于是，就出現了反腐敗斗爭周期性松緊的特點。一段時間，嚴厲反腐敗，老虎蒼蠅一把抓，即使小問題也很重視，對很小數額的貪腐也嚴刑峻法;

　　一段時間，很多大問題都放過去了。

　　30多年的反腐敗斗爭也是如此，過去講究抓大案要案，現在講究蒼蠅和老虎一起抓。過去周期性地反行業不正之風，反權力不規范運作，現在進入了蒼蠅和老虎一把抓的時代，抽個好煙、戴個好表、吃個好飯，都嚴格禁止。八項規定，嚴格控制公款吃喝，一旦發現，高壓處理，讓很多高檔餐館都沒了生意。這次嚴格反腐敗和過去都一樣，最高層定標準，以身作則，嚴格執行。這次反腐敗是不是過段時間就會收縮，關鍵在于相關的權力結構是不是發生了變化。如果沒有變化，有可能反彈，風頭一過，大家吃喝依舊。

　　反腐敗的非制度化，傾向于在理念上嚴厲懲治腐敗，制定了很多不一定切合實際的制度，在對策上實行選擇性的嚴厲懲治和抓大放小的策略。然而，問題在于其背后是一個單中心的等級制的權力結構。這個單中心的權力結構，就是前面提到的計劃經濟的政府結構，同時也是計劃經濟的社會分層結構。這一權力結構現在有一些變化，推動權力結構變化的一個新因素是微博和微信的監督。也就是說，過去禁止吃喝，主要是上級監督，一旦上級監督失效，下級接待依舊如故。現在，微信和微博讓官員處于全方位、全時段的監督之下，其結果是權力結構發生了變化，即在上下級關系之外形成了一個平等的監督結構，這個監督結構無處不在，這使上下級關系不得不開始制度化。

　　不過，微博反腐敗雖然一定程度上改變了這個權力結構，但要讓這個上下級等級關系體系制度化、扁平化并不容易。我們的體制一方面是高度務虛性集權，一方面是高度務實性散權，而且不同部門表現又不一樣。區域性政府務虛的多，是務虛性集權，務實性散權，權力分散在下級實權部門，也就是直接辦事的部門和政府。市縣務實的比較多，獲得務實性散權的絕大部分實際權力，表現為務實性集權。政府有很多級別，結果導致務虛性集權(務實性散權) 和務實性集權的不對稱和沖突。比如中央是務虛的，省是務虛的，市縣是務實的;

　　四個直轄市是務實的，而其書記又是務虛的政治局委員。務實和務虛權力高度集權的結果是，務虛權力很難制約務實權力，而務虛權力要制約高級別的權力，就需要動用非常的手段。四大直轄市書記先后有三個出現了腐敗問題，體制上的權力配置不對稱容易導致腐敗問題，是其制度上的原因。

　　相對于這些機構來說，反腐敗的紀委系統也同樣存在務虛和務實不對稱的問題。中央紀委在制定規則方面是務虛的，是務虛性集權。但紀委本身可以直接辦案，每一級紀委都是如此。因此紀委是每一級務虛性集權，同時又是務實性集權的，其中又有一部分是務實性散權的，這部分權力被分散在各級紀委機關和派出機構。這導致高層務虛的規則制定往往出現虛實共存。虛的是監督的一般性標準，適合全國通行，同時又能夠照顧到地方的具體情況。實的是辦案的具體的標準，適合全國所有的案子，但不考慮地方的差異，也不考慮具體的可能的需要。其結果是，務虛的標準容易被忽略，因為大家看到的是務實的具體標準。務實的具體標準，由于受到各個方面的具體因素的考慮，也被當作不可執行的標準。于是，中央規定了很多具體的規則，比如四菜一湯，比如說只能住三星級賓館，還有按級別配車，但是這些規則往往被“合理”突破，形同虛設。這些標準，雖然一般意義上形同虛設，但辦案子的時候，又可能是嚴格執行的。這就涉及到一個概率的問題，就和買彩票一樣，中獎被抓的是個案，普遍放松規則是常態，這樣做也有其合理性，因為不放松也不可能有嚴格執行的資源。這時候，抓住的都是大老虎，小蒼蠅一般都放了。

　　但是微博和微信使得小蒼蠅和大老虎一樣都浮出了水面。尤其是戴表的表哥，抽煙的煙哥，還有喝酒的酒哥。這些人一般來說都是蒼蠅級別的腐敗分子，紀委響應微博監督，調查這些表哥煙哥，發現是小老虎，于是就當作小老虎抓了。但是對于普遍存在的眾多的酒哥和煙哥，則只能通過制定具體的標準來規制，并沒有都抓起來。與過去不同的是，微博和微信總是逼著紀委作出反應。當然，在房哥問題上，現在的體制也作出了較快的反應，禁止住房信息披露，切斷微博的住房信息監督源。紀委無法制定務虛的標準，無法明確一個官員到底擁有多少套住房才是有問題的官員，于是只能讓大家申報，然后抽查。這相當于搖號反腐敗，又是原來的體制，這就無法從制度上解決住房腐敗的問題。

　　目前我們所面臨的反腐敗的困境，應該說與權力的結構是有關的。務虛和務實的權力結構不對稱，導致反腐敗的戰略無法結構化，只好在空洞的務虛規則和不可普遍執行的務實規則之間尋找策略和運動的平衡。普遍性對策是運動式嚴打，特殊性對策是搖號式抽查。運動式嚴打和搖號式抽查處罰，導致官員很容易采取策略行為來躲避反腐敗的組合拳。運動來了，官員集體躲避。搖號抽查來了，官員總是事不關己高高掛起，真正到了自己身上也只好認了，被槍斃了，那是生命線太短，坐牢了，那是運氣太差，祖墳沒有搞好。顯然，這不是有效的真正解決腐敗問題的好方法。

　　要解決腐敗問題，顯然需反思這個體制的弊端。這個體制的弊端就是，太依靠高級別的權力來反腐敗。我們不妨運用現在的司法程序來反腐敗，一旦發現官員腐敗，就直接上法律程序。如果僅僅是紀律問題，比如婚外戀的問題，不必動用國家權力，動用一般公共輿論，動用一般機構內的人事處理就可以解決問題。如果僅僅是吃喝等不需要進入刑事處理的腐敗，也可以用扁平化的輿論監督和相關的財務紀律來處置，比如非標準接待不給予報銷，要個人自己出，而且給予相當的罰款。只有真正進入犯罪的腐敗，才進入司法程序，而司法要嚴格遵守司法程序獨立的原則，對官員實行無罪推定，嚴格按照法律程序來辦理。加強現有的結構化的反腐體制，用法律的鐵籠來懲治腐敗犯罪的官員，用輿論監督和內部紀律處置來監督一般違紀的官員，可以避免浪費很多精力來處理蒼蠅，同時又不得不用“搖號”的方法來打擊老虎的問題。

　　四、多中心治理之道

　　市場經濟不僅呼喚有效的政府、有限的政府，更需要多中心的政府、去等級的政府。多中心政府的特點，首先是政府的分層按照公共服務的性質和范圍來確定。全國政府全國化，處理的是全國性的公共事務，同時給區域性的地方政府和實體性的本地政府提供適當的專業、財政和政治的支持。地方政府是區域性的，處理的是本區域的公共事務，比如本地的基礎設施和交通、環保等，同時給全國性政府和本地政府部門提供適當的支持。實體性的本地政府是直接面向老百姓的政府。任何直接提供公共服務的政府都是實體性的政府。城市政府、縣政府，都是公共權力面向老百姓的政府，它們都是平等的，不存在城市政府三六九等，也不存在所謂的司局級縣、正處級縣。

　　政府的分層不是上下級分層。每一級政府都有自己的議會，議會的代表都是在本轄區范圍內選舉出來的，一個選區選舉一個代表，一個代表只代表本選區的選民，代表沒有行政級別，只有選上后的代表身份。每個選民是平等的，所以選出來的代表也是平等的。議會開會遵守民主議事規則。每一級政府都有自己的行政機構，行政機構相互之間不是隸屬關系，而是本地議會的執行機構，只向本地議會負責。所以不存在所謂的條塊關系的問題，地方政府部門只向本地政府負責，不存在天下水利是一家，天下教育是一家。

　　政府的財政是分層的。社區的物業費交給業主大會，由業主大會民主決定怎么花，業委會負責執行。城市的稅收交給城市議會，省和縣也是如此。國家征收國稅，全國議會決定征什么稅，怎么征稅，國家稅務局來負責征收。全國議會決定做什么事情，解決什么問題，然后怎么用稅收來支持。多中心的治理結構，沒有任何國企的位子，也沒有任何事業單位的位子。國企和民企一樣，沒有任何級別，也沒有任何政治地位。事業單位也和民辦事業單位一樣，沒有任何級別，沒有任何政治地位。上市公司就是公共企業(public company)

　　，按照上市公司的規則運行。事業單位沒有什么省部級，也沒有什么正處級，更沒有什么985、211。重點大學、重點中學，不是行政定出來，而是自然發展和學生家長選擇出來的，也是畢業生的努力成就的。所有的公共服務如教育、醫療等機構，都是實體性政府舉辦的，也就是城市政府和縣政府舉辦的。因為任何公共服務最后都體現為當地房地產的價格，任何國家級的公共服務都成為某個區域的特權，是不公平的。多中心的治理結構，也沒有任何國家級社會團體和基金會的位子。它們和任何民辦的社團和基金會的地位一樣，法律上平等。它們獲得公共財政的資助，必須通過各級議會的討論決定。

　　可以說，只有在多中心政府治理之道的條件下，市場經濟才會真正得到充分的發展。通過體制外的改革開放，可以在一定程度上發展市場經濟，但是要讓市場經濟沒有結構性的扭曲，要讓政府沒有結構性的腐敗，就要讓每一級政府都各司其職，多中心運作，這才是真正的善治。而要做到這一點，就必須進行體制內的改革開放，而其重要手段則是實行財政民主。

　　財政民主，就是讓各級議會來討論財政和預算，然后由各級議會來推進各自政府的公共服務。通過財政民主，可以解決各級政府之間的從屬關系問題，因為一旦實行財政民主，省縣政府和市政府就實現了財政的獨立，其所屬部門也自然而然地進入了本地政府的領導。一旦財政獨立，并且民主運作，所有上述問題，都可以逐一得到開拓性的解決，不僅權力會多中心化，結構性腐敗將會得到解決。政府的職能受制于當地的財政能力，市場經濟發展得越好，政府財政就越充裕，政府也將會是親市場經濟的有限政府。財政來自公民的納稅，是公共服務的價格。任何一級政府都通過公共服務獲得公民的實質性支持，這種用錢包支持，當然大于任何口頭的支持。

　　總之，市場經濟是經濟繁榮之道，但它需要有效的政府，需要有限的政府，需要廉潔的政府，尤其需要多中心的政府。它們都不是等級的政府。提高政府效率，限制政府權力，建設廉潔政府，需要取得結構性的進步，這就要從結構上去等級化，實現多中心的治理之道。(作者：中國人民大學公共管理學院公共政策與安全研究所教授、博士生導師 毛壽龍)

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