國內(nèi)外PPP項(xiàng)目適用范圍“pk”

發(fā)布日期：2014-09-30來源：編輯：龔煒

[摘要]國外和國內(nèi)，國內(nèi)不同地方關(guān)于PPP項(xiàng)目適應(yīng)范圍的規(guī)定都有所不同，了解這些不同規(guī)定對(duì)國內(nèi)PPP立法有一定的借鑒意義。

　　并不是所有的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目都適用公私合作(PPP)模式，這已經(jīng)是國際上的共識(shí)了;但是國際上對(duì)PPP適用范圍的相關(guān)規(guī)定，則不盡相同。本文將對(duì)國內(nèi)外的有關(guān)規(guī)定并進(jìn)行比較分析，期為我國PPP立法提供參考建議。

　　我國有關(guān)部委和地方政府(不含港澳臺(tái))文件的相關(guān)規(guī)定

　　因我國目前沒有專門的PPP法，其適用范圍尚無國家層面明確、統(tǒng)一的規(guī)定，但有關(guān)部委和地方政府有關(guān)文件有些規(guī)定。從我國30多個(gè)地方政府公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法或條例來看，地方政府更傾向于將適用的項(xiàng)目列舉出來，甚至再加上一個(gè)兜底條款，以使得適用范圍更加全面，但是這些條款很多提出的特許經(jīng)營范圍很狹窄，已經(jīng)大大落后于實(shí)務(wù)了。范圍最全面的應(yīng)該是2014年剛出臺(tái)的上海市《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營條例(初稿)》中規(guī)定的：“下列基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目可以實(shí)施特許經(jīng)營：

　　(一)煤炭、石油、天然氣、電力、新能源等能源項(xiàng)目;(二)鐵路、公路、水路、航空、郵政、運(yùn)輸樞紐等交通運(yùn)輸項(xiàng)目;(三)電信樞紐、通信、信息網(wǎng)絡(luò)等通訊項(xiàng)目;(四)防洪、灌溉、排澇、引(供)水、灘涂治理、水土保持、水利樞紐等水利項(xiàng)目;(五)生態(tài)環(huán)境破壞與自然災(zāi)害防治、土地整治、礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理等生態(tài)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目;(六)供水、供電、供氣、供熱、污水和垃圾處理、公共交通、園林綠化、照明等城鄉(xiāng)設(shè)施項(xiàng)目;(七)科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育，以及社會(huì)福利設(shè)施等項(xiàng)目;(八)廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房等保障性住房項(xiàng)目。”

　　上海的條例采用完全列舉的方法，并沒有加上諸如“政府或法律規(guī)定的其他情形”這樣的兜底條款，基本上已經(jīng)囊括了各類基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)，對(duì)于PPP項(xiàng)目而言，好像是為挑選項(xiàng)目節(jié)省了時(shí)間，但是，這種范圍的界定，對(duì)PPP實(shí)務(wù)的指導(dǎo)作用其實(shí)并不明顯，因?yàn)椴还懿捎煤畏N列舉方式，涉及到的都是有限的范圍，企業(yè)既不能因?yàn)檫@種列舉而直接應(yīng)用PPP(無論是政府或企業(yè)都必須通過可行性研究和物有所值等評(píng)估提出實(shí)施方案等一系列程序，才能應(yīng)用PPP)，在有兜底條款時(shí)又不能因?yàn)闆]列舉到的項(xiàng)目而排除適用PPP;而且，若是采用完全列舉的方式，使得可能潛在的PPP項(xiàng)目因不在列舉清單里而使得項(xiàng)目難以成型。

　　其他國家和地區(qū)對(duì)PPP應(yīng)用范圍的相關(guān)規(guī)定

　　完全列舉PPP應(yīng)用范圍的國家和地區(qū)做法。柬埔寨和臺(tái)灣地區(qū)對(duì)PPP的適用范圍都作了列舉。《柬埔寨王國關(guān)于 BOT合同的法規(guī)》規(guī)定，“只有柬埔寨發(fā)展理事會(huì)或柬埔寨王國政府授權(quán)的單位宣布的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目才是BOT合同的客體。該類基礎(chǔ)設(shè)施包括下列項(xiàng)目：電廠、道路、高速路、港口、電訊網(wǎng)、鐵路、民用住宅、醫(yī)院、學(xué)校、機(jī)場、體育場、旅游飯店、新建城市、水電站、水壩、工廠、凈水廠及垃圾處理”。

　　臺(tái)灣地區(qū)的《促進(jìn)民間參與公共建設(shè)法》規(guī)定，“本法所稱公共建設(shè)，指下列供公眾使用或促進(jìn)公共利益之建設(shè)：一、交通建設(shè)及共同管道。二、環(huán)境污染防治設(shè)施。三、污水下水道、自來水及水利設(shè)施。四、衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施。五、社會(huì)及勞工福利設(shè)施。六、文教設(shè)施。七、觀光游憩重大設(shè)施。八、電業(yè)設(shè)施及公用氣體燃料設(shè)施。九、運(yùn)動(dòng)設(shè)施。十、公園綠地設(shè)施。十一、重大工業(yè)、商業(yè)及科技設(shè)施。十二、新市鎮(zhèn)開發(fā)。十三、農(nóng)業(yè)設(shè)施。”

　　柬埔寨和臺(tái)灣地區(qū)采用的也是完全列舉的方式，這樣做的好處和壞處都是遇到?jīng)]有列舉到的項(xiàng)目，可以直接不考慮采用PPP：節(jié)省時(shí)間和有可能浪費(fèi)物有所值的機(jī)會(huì)。同樣，完全列舉也能起到部分正面清單的作用。

　　不列舉PPP應(yīng)用范圍的國家和地區(qū)做法。對(duì)于什么項(xiàng)目適用PPP，香港《PPP簡要指引》中有借鑒國際經(jīng)驗(yàn)的意思，其中提到澳大利亞維多利亞州的伙伴政策(Partnerships Victoria Policy)，表示當(dāng)需要公共基礎(chǔ)設(shè)施及其相應(yīng)服務(wù)時(shí)，政府不應(yīng)預(yù)判公共部門和私營部門哪一個(gè)更好，而應(yīng)根據(jù)其在一個(gè)具體項(xiàng)目全生命周期的成本控制和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的好處大小來進(jìn)行決策。如果私營部門能更加有效節(jié)約地提供服務(wù)，那么通過公共利益測算后，就可承接公共項(xiàng)目。英國政府則明確，PPP是為了有效節(jié)約地提供安全的公共基礎(chǔ)設(shè)施，招投標(biāo)方法要看企業(yè)是否能夠?qū)崿F(xiàn)最佳的物有所值。

　　新加坡則在《PPP手冊(cè)(Public Private Partnership Handbook)》中更加明確地提出PPP的適用條件：政府采用資源最優(yōu)的方法決定是否采用PPP，即將PPP采購方法與政府傳統(tǒng)采購方法進(jìn)行比較，如果PPP更加物有所值，政府就會(huì)采用PPP。

　　澳大利亞《全國PPP指南(National PPP Guidelines)》則提出了PPP的核心服務(wù)與非核心服務(wù)的概念，對(duì)于公共產(chǎn)品中的核心服務(wù)(不同項(xiàng)目的判斷標(biāo)準(zhǔn)不一樣，沒有提出界定)只能由政府提供，但是非核心服務(wù)可由私營部門提供，PPP也可適用于非核心服務(wù)，但要體現(xiàn)物有所值。而判斷物有所值的方法，仍然是根據(jù)項(xiàng)目的特點(diǎn)來確定的，但PPP項(xiàng)目要考慮以下幾點(diǎn)要素：足夠大的規(guī)模、長期性、成本、創(chuàng)新、資產(chǎn)利用率、設(shè)計(jì)建造和運(yùn)營的整合、競爭性。

　　歐盟的《PPP成功指南(Guidelines for Successful PPPs)》中提到，決定物有所值的因素有：減少的全壽命期的成本、更好的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、更快的完工、改善的服務(wù)質(zhì)量。而進(jìn)行物有所值的評(píng)估，要從兩方面進(jìn)行比較：貨幣性比較(Monetary Comparison)，比較指標(biāo)有財(cái)務(wù)Financial Comparator，Best Available Alternative，Comparable PPP Projects;非貨幣性比較，比較的是服務(wù)質(zhì)量和安全等對(duì)政府和公眾很重要的指標(biāo)。PPP只有在比傳統(tǒng)模式具備更好的物有所值時(shí)才能應(yīng)用。

　　美國在《建立PPP項(xiàng)目工具(Establishing a PPP Program Toolkit)》中提到，當(dāng)公共部門將PPP定為備選方法之一時(shí)，需要選擇出最好的方法。分析方法主要有流量和收益研究(針對(duì)收費(fèi)公路的)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、初步設(shè)計(jì)和成本估算、經(jīng)濟(jì)可行性研究和物有所值分析，其中物有所值評(píng)估是把考慮了風(fēng)險(xiǎn)而調(diào)整后的項(xiàng)目全壽命期成本與公共部門比較因子PSC (Public Sector Comparator)進(jìn)行比較，而PSC是用公共部門傳統(tǒng)模式交付同樣項(xiàng)目的基準(zhǔn)成本，通過這個(gè)比較來確定項(xiàng)目是否適合應(yīng)用PPP。與此類似，英國財(cái)政部的《物有所值指南(Value for Money Assessment Guidance)》同樣也將PSC作為物有所值的判斷標(biāo)準(zhǔn)。

　　總之，國際社會(huì)上更主流的做法是通過強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目的一般特點(diǎn)，以及PPP是否能夠更好地提供物有所值這兩點(diǎn)來反映出PPP的適用范圍，這對(duì)我國的PPP立法具有借鑒意義。

　　PPP學(xué)者對(duì)PPP適用范圍的看法

　　PPP適用的項(xiàng)目具有一定的特點(diǎn)，并不是所有的項(xiàng)目都適用于PPP。對(duì)于某些應(yīng)用非常廣泛的PPP項(xiàng)目，按照融資難易這樣的方式來羅列，可能對(duì)于政府和企業(yè)而言更有價(jià)值，這也可以作為另一種PPP適用項(xiàng)目類型的正面清單。

　　王守清所領(lǐng)導(dǎo)的清華PPP研究團(tuán)隊(duì)等的研究指出，是否采用PPP，很大程度上取決于項(xiàng)目本身的性質(zhì)，包括技術(shù)復(fù)雜性、收費(fèi)的難易程度、生產(chǎn)或消費(fèi)的規(guī)模、設(shè)施規(guī)模等。對(duì)于政府而言，最應(yīng)關(guān)注應(yīng)用PPP能否提高項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營效率(其最典型的體現(xiàn)就是，項(xiàng)目產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格的降低和服務(wù)水平的提高)。

　　PPP主要適用于自然資源開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，按融資易難為序分列于下：

　　l 自然資源開采，如采礦/油/氣及其加工處理或輸送儲(chǔ)存設(shè)施等

　　l 電廠、供水或廢水/物處理廠

　　l 通信

　　l 公路、(城市)隧道或橋梁

　　l 鐵路、地鐵

　　l 機(jī)場、港口

　　其中，第一類項(xiàng)目是自然資源開采，因?yàn)樽匀毁Y源在全世界都是緊缺物質(zhì)，只要開采出來，總能以一定價(jià)格賣出，即使國內(nèi)賣不了，也可以出口，因此較易應(yīng)用PPP，但前提是儲(chǔ)量一定要已經(jīng)探明的，另外，項(xiàng)目所在國或國際上對(duì)所開采的產(chǎn)品沒有禁運(yùn)和限售等限制;第二類項(xiàng)目是電廠、水廠、污水和垃圾處理廠，因?yàn)檫@類項(xiàng)目的承購者往往為政府，項(xiàng)目公司只需跟一個(gè)用戶(即政府)打交道，但是要保證政府的承購量足以支付運(yùn)營成本和還本付息，并有一套嚴(yán)格的支付保障機(jī)制;第三類是光纜(如互聯(lián)網(wǎng))、固定或移動(dòng)電話網(wǎng)、衛(wèi)星等通信項(xiàng)目，這些本來就是利潤率較高的高科技項(xiàng)目，而且多數(shù)項(xiàng)目還可能有外匯收入，外匯風(fēng)險(xiǎn)較小，但要注意市場的競爭，特別是新技術(shù)的出現(xiàn)和后來的競爭者;第四類是公路、(城市)隧道或橋梁(即非高速公路上的隧道或橋梁)等獨(dú)立式設(shè)施，雖是跟一個(gè)個(gè)零散用戶收費(fèi)，但收費(fèi)站設(shè)立后可收費(fèi)性較有保障，但要注意保證在一定區(qū)域范圍之內(nèi)項(xiàng)目的惟一性，以避免競爭;第五類是鐵路和地鐵，但這類項(xiàng)目的投資相對(duì)較大(而用戶主要是普通百姓，收費(fèi)不能高)，施工難度和內(nèi)部結(jié)算方式(因?yàn)轫?xiàng)目的獨(dú)立性一般不強(qiáng))等可能導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)較大;第六類是機(jī)場港口，這類項(xiàng)目除了與鐵路類項(xiàng)目類似的風(fēng)險(xiǎn)外，貨物運(yùn)輸量和旅行人數(shù)受國際經(jīng)濟(jì)和政治形勢(shì)等影響很大，還涉及與國外航空、航海公司之間的結(jié)算，不確定性較大且不易控制。

　　要特別提醒的是，因?yàn)镻PP項(xiàng)目復(fù)雜，談判耗時(shí)，前期費(fèi)用高，因此對(duì)項(xiàng)目規(guī)模有一定要求，否則不合算，因?yàn)榍捌谫M(fèi)用占項(xiàng)目總投資的比例過大。對(duì)國際工程而言，項(xiàng)目投資最好不低于3000萬美元。另外，不能把PPP模式當(dāng)做萬靈丹，不管項(xiàng)目的特性和環(huán)境，例如，與國家安全有關(guān)的項(xiàng)目或非常敏感的項(xiàng)目(如核電站)或沒有足夠投資回報(bào)的項(xiàng)目一般不適合采用PPP。

　　建立物有所值的判斷準(zhǔn)則，以判斷具備PPP潛在應(yīng)用可能的項(xiàng)目采用PPP是否比傳統(tǒng)模式更加適用。如果借鑒其他國家和地區(qū)采用物有所值的判斷標(biāo)準(zhǔn)，就需要同時(shí)考慮對(duì)政府、企業(yè)以及對(duì)社會(huì)公眾三方的物有所值。對(duì)于政府而言，著重判斷項(xiàng)目交給公共部門或交給企業(yè)，誰更能體現(xiàn)物有所值;對(duì)于企業(yè)而言，著重考慮PPP和傳統(tǒng)模式相比，以及跟其他投資機(jī)會(huì)相比哪個(gè)更有把握且有利可圖;對(duì)于公眾而言，哪種模式能以更低的價(jià)格獲得特別是更好的產(chǎn)品或服務(wù)。但在設(shè)計(jì)物有所值評(píng)估方法時(shí)，建議仍從項(xiàng)目著眼，而不對(duì)行業(yè)設(shè)置障礙，這樣可以結(jié)合我國發(fā)展中國家的特點(diǎn)，并借鑒國外處理方法，設(shè)計(jì)出有效和實(shí)用的物有所值評(píng)估方法。

　　(作者：清華大學(xué) 王守清 程珊珊)

【相關(guān)閱讀】

• 財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見
• 建筑民企PPP項(xiàng)目再獲政策利好
• 全國首條PPP高速公路項(xiàng)目開通運(yùn)營
• PPP模式助力九江治水 總投資達(dá)76.99億元
• 中國鐵建聯(lián)合體中標(biāo)122.95億元公路PPP項(xiàng)目
• 中國PPP發(fā)展形成“三大方陣”