PPP推廣從“破冰期”進入“深水區”

發布日期：2015-03-10來源：中國政府采購報編輯：張瑞晨

[摘要]時刻緊跟國家PPP項目發展動向，積極應對施工行業面臨的深層次變革。

　　PPP的實質是政府購買服務。2014年以來，國務院有關部委、各級地方政府對PPP工作積極探索，一大批PPP項目“落地”實施，大大激發了政府購買服務的潛能。在全國推廣運用PPP過程中有什么新突破、存在哪些困難也成為業內外最為關注的話題。

　　政府職能轉變 PPP發展進入新階段

　　十八大提出讓市場在資源配置過程中發揮決定性作用，為PPP的普及提供了理論基礎，PPP在中國的發展也進入到了一個新的歷史階段。

　　清華大學公共管理學院同方政府采購市場與政策研究中心(籌)宋雅琴表示，PPP并非新事物，過去十幾年間，PPP已在基礎設施和公共事業領域中得到廣泛使用。據了解，中國從上世紀90年代末開始，在公路、水務和城市軌道交通建設中均采用PPP模式，北京地鐵4號線就被視為PPP模式成功的范例。“本輪PPP 的興起，反映了政府職能轉變后，在公用事業和基礎設施建設融資、建設、管理中的新思路。”宋雅琴補充道。

　　2014年9月底，財政部發布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，正式發文提出在全國范圍內開展政府與社會資本合作(PPP)模式項目示范。自此，各地政府探索實施PPP的熱情更加高漲。“當前，無論是從政府職能轉變的角度考慮，還是從中國城鎮化進展的步伐來看，引入PPP都是切合時宜的選擇。”中央財經大學財政學院副院長姜愛華認為，讓市場在資源配置中起決定性作用，是政府職能轉變的根本要義。

　　這意味著，政府身份應從大包大攬、單打獨斗轉為市場力量的補充。為全社會提供公共物品是市場經濟下政府的主要職責。如何在公共物品提供中發揮市場力量的作用，是財政理論界一直以來研究的熱點，而這一重要使命最終落在PPP上，恰恰是因為PPP能夠實現市場與政府的協同共贏。

　　引入PPP模式 地方試水有亮點

　　2014年下半年以來，地方政府積極推進PPP試點，多個省份相繼推出規模龐大的PPP項目。其中福建28個PPP項目總投資1478億元，青海80個PPP項目投資金額1025億元，江蘇15個PPP項目投資額約875億元……臨近年末時四川省更是下了大手筆，發布的264個PPP項目總投資約2534億元。

　　據記者觀察，各地上報的試點項目均適于推行PPP模式，涉及范圍廣泛，且屬于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目。包括燃氣、供電、供水、供熱、污水及垃圾處理等市政設施，公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，以及醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，一些省份還對水利、資源環境和生態保護等項目重點推行了PPP模式。例如，江蘇作為首個成立省級PPP試點中心的省份，15個試點項目涉及交通基礎設施、供水安全保障、污水處理設施建設、生活垃圾無害化處理以及完善公共服務設施配套等五大領域。天津則通過PPP模式將帶動社會資本參與新能源汽車公共充電設施網絡項目的建設及運營，加快新能源汽車推廣應用。

　　此外，為了讓PPP實實在在開展起來，2014年，財政系統組織了多次官方PPP培訓，地方財政廳局的PPP培訓也接連不斷。住建部和財政部結合財政體制改革開始準備有關指導意見，地方政府積極上報PPP試點項目。國家發改委啟動了特許經營立法工作。繼去年5月財政部成立PPP領導小組后，12月初，財政部政府和社會資本合作(PPP)中心正式獲批，主要承擔PPP工作的政策研究、咨詢培訓、信息統計和國際交流等職責。業內專家表示，PPP中心的成立將對幫助各地培訓、了解PPP將起到積極作用，由于PPP項目涉及眾多法律關系和主管單位，未來推廣還需要跨部門機構協調。

　　PPP規范運作 需靠規章保駕護航

　　在PPP如火如荼開展的當下，無論中央還是地方政府，均注意到PPP是一把“雙刃劍”。

　　對于目前各地推出的諸多PPP項目，專家指出，個別地方對PPP認識尚欠全面，或將PPP簡單等同于新的融資渠道，而非公共服務提供模式和項目管理方式的變革。對此，中國投資咨詢有限責任公司副總經理譚志國表示，從以往實踐中發現的問題來看，在PPP項目前期準備過程中，對物有所值評價和政府承受能力評估的工作還做得不夠，此外，政府對處在運營期的PPP項目監管措施也有待完善。

　　這些問題無疑對政府管理能力提出挑戰。在地方，各省陸續出臺相關政策文件規范這項改革的實施。其中，福建提出根據全省PPP項目實施進展情況，逐步安排5億元專項資金，成立風險池，為地方PPP項目貸款提供增信支持。河北還發文明確列出本省改革時間表，計劃在2018年，全省建立起比較完善的政府和社會資本合作制度體系，確保公共服務水平和質量顯著提升。

　　對于PPP項目的規范運作，財政部先后公布了《政府和社會資本合作模式操作指南》《PPP項目合同指南》《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》等一系列制度，在為PPP項目實施提供操作指引和標準合同體系的同時，也將PPP項目選擇合作者的過程納入了政府采購管理。2015年政府采購工作要點提出將大力開展政府購買服務工作，推進各地有序開展政府與社會資本合作(PPP)項目政府采購活動。適應政府購買服務、PPP項目的需求特點,推廣應用競爭性磋商等非招標采購方式，開展政府購買服務結果評價試點。

　　財政部副部長王保安近期在接受媒體采訪時表示，2015年財政部將按照“法律規范+政策指導+實施細則”的框架，建立健全PPP制度體系，并做好PPP項目全生命周期的財政管理工作。

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