PPP推廣從“破冰期”進(jìn)入“深水區(qū)”

發(fā)布日期：2015-03-10來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)編輯：張瑞晨

[摘要]時(shí)刻緊跟國(guó)家PPP項(xiàng)目發(fā)展動(dòng)向，積極應(yīng)對(duì)施工行業(yè)面臨的深層次變革。

　　PPP的實(shí)質(zhì)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。2014年以來(lái)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部委、各級(jí)地方政府對(duì)PPP工作積極探索，一大批PPP項(xiàng)目“落地”實(shí)施，大大激發(fā)了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的潛能。在全國(guó)推廣運(yùn)用PPP過(guò)程中有什么新突破、存在哪些困難也成為業(yè)內(nèi)外最為關(guān)注的話題。

　　政府職能轉(zhuǎn)變 PPP發(fā)展進(jìn)入新階段

　　十八大提出讓市場(chǎng)在資源配置過(guò)程中發(fā)揮決定性作用，為PPP的普及提供了理論基礎(chǔ)，PPP在中國(guó)的發(fā)展也進(jìn)入到了一個(gè)新的歷史階段。

　　清華大學(xué)公共管理學(xué)院同方政府采購(gòu)市場(chǎng)與政策研究中心(籌)宋雅琴表示，PPP并非新事物，過(guò)去十幾年間，PPP已在基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域中得到廣泛使用。據(jù)了解，中國(guó)從上世紀(jì)90年代末開(kāi)始，在公路、水務(wù)和城市軌道交通建設(shè)中均采用PPP模式，北京地鐵4號(hào)線就被視為PPP模式成功的范例。“本輪PPP 的興起，反映了政府職能轉(zhuǎn)變后，在公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資、建設(shè)、管理中的新思路。”宋雅琴補(bǔ)充道。

　　2014年9月底，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，正式發(fā)文提出在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作(PPP)模式項(xiàng)目示范。自此，各地政府探索實(shí)施PPP的熱情更加高漲。“當(dāng)前，無(wú)論是從政府職能轉(zhuǎn)變的角度考慮，還是從中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)展的步伐來(lái)看，引入PPP都是切合時(shí)宜的選擇。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院副院長(zhǎng)姜愛(ài)華認(rèn)為，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，是政府職能轉(zhuǎn)變的根本要義。

　　這意味著，政府身份應(yīng)從大包大攬、單打獨(dú)斗轉(zhuǎn)為市場(chǎng)力量的補(bǔ)充。為全社會(huì)提供公共物品是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府的主要職責(zé)。如何在公共物品提供中發(fā)揮市場(chǎng)力量的作用，是財(cái)政理論界一直以來(lái)研究的熱點(diǎn)，而這一重要使命最終落在PPP上，恰恰是因?yàn)镻PP能夠?qū)崿F(xiàn)市場(chǎng)與政府的協(xié)同共贏。

　　引入PPP模式 地方試水有亮點(diǎn)

　　2014年下半年以來(lái)，地方政府積極推進(jìn)PPP試點(diǎn)，多個(gè)省份相繼推出規(guī)模龐大的PPP項(xiàng)目。其中福建28個(gè)PPP項(xiàng)目總投資1478億元，青海80個(gè)PPP項(xiàng)目投資金額1025億元，江蘇15個(gè)PPP項(xiàng)目投資額約875億元……臨近年末時(shí)四川省更是下了大手筆，發(fā)布的264個(gè)PPP項(xiàng)目總投資約2534億元。

　　據(jù)記者觀察，各地上報(bào)的試點(diǎn)項(xiàng)目均適于推行PPP模式，涉及范圍廣泛，且屬于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。包括燃?xì)狻⒐╇姟⒐┧⒐帷⑽鬯袄幚淼仁姓O(shè)施，公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、城市軌道交通等交通設(shè)施，以及醫(yī)療、旅游、教育培訓(xùn)、健康養(yǎng)老等公共服務(wù)項(xiàng)目，一些省份還對(duì)水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護(hù)等項(xiàng)目重點(diǎn)推行了PPP模式。例如，江蘇作為首個(gè)成立省級(jí)PPP試點(diǎn)中心的省份，15個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目涉及交通基礎(chǔ)設(shè)施、供水安全保障、污水處理設(shè)施建設(shè)、生活垃圾無(wú)害化處理以及完善公共服務(wù)設(shè)施配套等五大領(lǐng)域。天津則通過(guò)PPP模式將帶動(dòng)社會(huì)資本參與新能源汽車(chē)公共充電設(shè)施網(wǎng)絡(luò)項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營(yíng)，加快新能源汽車(chē)推廣應(yīng)用。

　　此外，為了讓PPP實(shí)實(shí)在在開(kāi)展起來(lái)，2014年，財(cái)政系統(tǒng)組織了多次官方PPP培訓(xùn)，地方財(cái)政廳局的PPP培訓(xùn)也接連不斷。住建部和財(cái)政部結(jié)合財(cái)政體制改革開(kāi)始準(zhǔn)備有關(guān)指導(dǎo)意見(jiàn)，地方政府積極上報(bào)PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。國(guó)家發(fā)改委啟動(dòng)了特許經(jīng)營(yíng)立法工作。繼去年5月財(cái)政部成立PPP領(lǐng)導(dǎo)小組后，12月初，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作(PPP)中心正式獲批，主要承擔(dān)PPP工作的政策研究、咨詢培訓(xùn)、信息統(tǒng)計(jì)和國(guó)際交流等職責(zé)。業(yè)內(nèi)專家表示，PPP中心的成立將對(duì)幫助各地培訓(xùn)、了解PPP將起到積極作用，由于PPP項(xiàng)目涉及眾多法律關(guān)系和主管單位，未來(lái)推廣還需要跨部門(mén)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)。

　　PPP規(guī)范運(yùn)作 需靠規(guī)章保駕護(hù)航

　　在PPP如火如荼開(kāi)展的當(dāng)下，無(wú)論中央還是地方政府，均注意到PPP是一把“雙刃劍”。

　　對(duì)于目前各地推出的諸多PPP項(xiàng)目，專家指出，個(gè)別地方對(duì)PPP認(rèn)識(shí)尚欠全面，或?qū)PP簡(jiǎn)單等同于新的融資渠道，而非公共服務(wù)提供模式和項(xiàng)目管理方式的變革。對(duì)此，中國(guó)投資咨詢有限責(zé)任公司副總經(jīng)理譚志國(guó)表示，從以往實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題來(lái)看，在PPP項(xiàng)目前期準(zhǔn)備過(guò)程中，對(duì)物有所值評(píng)價(jià)和政府承受能力評(píng)估的工作還做得不夠，此外，政府對(duì)處在運(yùn)營(yíng)期的PPP項(xiàng)目監(jiān)管措施也有待完善。

　　這些問(wèn)題無(wú)疑對(duì)政府管理能力提出挑戰(zhàn)。在地方，各省陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策文件規(guī)范這項(xiàng)改革的實(shí)施。其中，福建提出根據(jù)全省PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)展情況，逐步安排5億元專項(xiàng)資金，成立風(fēng)險(xiǎn)池，為地方PPP項(xiàng)目貸款提供增信支持。河北還發(fā)文明確列出本省改革時(shí)間表，計(jì)劃在2018年，全省建立起比較完善的政府和社會(huì)資本合作制度體系，確保公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提升。

　　對(duì)于PPP項(xiàng)目的規(guī)范運(yùn)作，財(cái)政部先后公布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》《PPP項(xiàng)目合同指南》《政府采購(gòu)競(jìng)爭(zhēng)性磋商采購(gòu)方式管理暫行辦法》《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》等一系列制度，在為PPP項(xiàng)目實(shí)施提供操作指引和標(biāo)準(zhǔn)合同體系的同時(shí)，也將PPP項(xiàng)目選擇合作者的過(guò)程納入了政府采購(gòu)管理。2015年政府采購(gòu)工作要點(diǎn)提出將大力開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)工作，推進(jìn)各地有序開(kāi)展政府與社會(huì)資本合作(PPP)項(xiàng)目政府采購(gòu)活動(dòng)。適應(yīng)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、PPP項(xiàng)目的需求特點(diǎn),推廣應(yīng)用競(jìng)爭(zhēng)性磋商等非招標(biāo)采購(gòu)方式，開(kāi)展政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)結(jié)果評(píng)價(jià)試點(diǎn)。

　　財(cái)政部副部長(zhǎng)王保安近期在接受媒體采訪時(shí)表示，2015年財(cái)政部將按照“法律規(guī)范+政策指導(dǎo)+實(shí)施細(xì)則”的框架，建立健全PPP制度體系，并做好PPP項(xiàng)目全生命周期的財(cái)政管理工作。

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