推廣PPP模式還有三只攔路虎

發(fā)布日期：2015-04-09來源：網(wǎng)絡來源編輯：張瑞晨

[摘要]“現(xiàn)在很多地方政府把PPP模式簡單理解為一種融資手段，或者過分夸大了融資功能，并沒有了解PPP的內(nèi)涵，如果這樣下去，可能會變成另一種形式的地方融資平臺公司。”財政部部長樓繼偉在接受媒體采訪時如此表述PPP模式對當前中國經(jīng)濟的意義。

　　事實上，地方政府對PPP的熱情已經(jīng)引發(fā)一些學者的擔憂。那么，真正意義的PPP模式應該是什么?為了避免可能出現(xiàn)的風險我們又該如何完善相關制度建設?

　　2015是PPP元年?

　　專家表示，如果說2014年是我國PPP的探路之年，那么2015年將成為各級政府和社會資本踐行公私合作的元年。

　　雖然此前國家層面大力推廣PPP模式，但據(jù)從事PPP模式推廣的業(yè)內(nèi)人士介紹，很多大城市對PPP心存疑慮，直到去年年底大城市才紛紛動起來。

　　而小城市則把PPP看作一種機遇，存在“PPP是一個潮流，我先抓住，不要吃虧，具體實施再說”的心態(tài)。“2014年是搞研討、搞培訓、寫文章非常熱鬧的一年，總體處于研究階段，啟動的項目并不多。”大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥表示，從2014年下半年的情況看，地方政府的舉債“真正要斷奶了”。

　　在2014年年底，地方政府在討論新的一年要怎么做的時候，很多具體的PPP項目才逐步啟動，總體講PPP從務虛走向務實，可以說2015年將成為我國踐行PPP模式真正意義上的元年。

　　PPP模式三大“攔路虎”

　　股權之爭

　　盡管各省政府對PPP模式寄予厚望，但在真正的實踐中，推動PPP模式前行“攔路虎”并不少，股權之爭就是其中之一。

　　對于PPP項目合作，很多地方政府部門明確表示，企業(yè)可以入股，但絕對不能控股，政府一定要保證51%的控股權。對此，很多社會資本望而卻步。業(yè)內(nèi)人士表示，“企業(yè)和政府合作本身就處于弱勢地位，沒有控股權很難發(fā)揮社會資本活力，項目就不能形成合理的公司架構，效率低下難以有效運作。”

　　這一問題伴隨著PPP模式的推進有所改善。在湖南，國中水務(600187,股吧)旗下湘潭國中水務有限公司與湘潭經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管理委員會簽訂的特許經(jīng)營合同中，湘潭國中水務就以76%左右的股權獲得了控股權，政府持股則只有24%。政府方面則會派人擔任公私合作項目公司的副總，全程參與項目運營。

　　高融資成本

　　此外，高融資成本也是阻礙社會資本參與PPP的“攔路虎”之一。

　　金融機構為了管控風險，在提供貸款時非常謹慎。“銀行給我們貸款時也有疑慮。我們項目資本金1.2億，銀行貸款1.8億，銀行除了要求用項目的總資產(chǎn)質(zhì)押，還要求土地、收費權質(zhì)押。”國中水務旗下子公司湘潭國中污水處理有限公司總經(jīng)理柴華介紹，收費權是項目公司向政府收費的權利，也就是說如果還不起貸款，銀行可以直接向政府要錢。

　　中國PPP研究院院長賈康表示：“金融機構的貸款是基礎設施建設資金供給的最主要來源，但當前我國金融機構市場化競爭不充分，實際金融供給嚴重短缺，企業(yè)不得不承受更高的融資成本，使得基礎設施建設的資金價格被金融供給的壟斷價格綁架，成為阻礙社會資本投資PPP項目的攔路虎之一。”

　　部分地方政府定位不準

　　PPP模式是在賦予地方政府發(fā)債權之外開辟的又一條重要融資渠道，在解決地方債問題上被寄予厚望。

　　中國社科院財稅研究室主任張斌指出，政府力推PPP模式，也并不意味著指望其能夠解決地方債問題，隨著城鎮(zhèn)化的推進，我國還需要大量基礎設施、公共服務建設，以前單純依靠政府主導的模式已經(jīng)不適應發(fā)展需求，而PPP模式可能是探索新型基礎設施建設模式的一種嘗試。

　　清華大學教授王守清此前也表示，國際上PPP應用比較成熟的國家里，公共產(chǎn)品采用PPP的比例，無論是項目數(shù)量還是投資額，僅占15%~25%。這個比例對解決地方政府債務和將來的資金缺口作用有限，不能期望通過PPP解決地方政府債務問題。

　　如何化解PPP諸多難題

　　政府應“不越位不缺位”

　　作為政府的一種管理模式，PPP模式的核心是在公共服務領域引入市場機制，這就意味著政府要注重處理好與市場主體之間的關系，既不“越位”也不“缺位”。“從國際經(jīng)驗看，PPP模式有一整套完整的管理框架體系，需要建立相關的立法、指南、機構、機制和制度。”北京科技大學經(jīng)濟管理學院教授趙曉認為，在PPP項目中，政府必須對企業(yè)所提供的產(chǎn)品、服務、項目財務和項目對環(huán)境影響等進行定期的隨機監(jiān)管，不僅工作量大，還需要具備專業(yè)知識。

　　對此，財政部財政科學研究所所長賈康也認為，應當加強對PPP項目的監(jiān)督管理：一方面，防止那些沒有條件的項目也采用PPP模式，或因采用PPP模式給服務質(zhì)量帶來下降風險;另一方面，提高公眾參與度，讓更多的公眾參與對PPP項目的監(jiān)督，同時也充分發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用。

　　可合理加入壟斷性

　　同時，賈康認為，在對PPP模式加強監(jiān)管的同時，還要有相應的激勵機制。“首先要選擇有一定回報能力、運營中可產(chǎn)生現(xiàn)金流的項目。如果項目本身現(xiàn)金流較弱，則應該注意構造較好的長期盈利模式。一些基礎設施項目有較強的社會性，即具有較高的間接經(jīng)濟效益，而直接經(jīng)濟效益較弱，因此，構造盈利模式時可合理加入壟斷性。”賈康說，對于經(jīng)濟回報能力較弱的項目，應提供靈活的政策和有力度的激勵措施。

　　比如可以設立最低經(jīng)營收入保證，對于水廠、電廠這樣的項目，為了確保項目的成功實施，政府應該在一定時期內(nèi)以固定的價格購買一定數(shù)量的產(chǎn)品或服務;對于隧道、公路交通這樣的項目，當現(xiàn)金流大幅度下降時，政府給予適當?shù)难a貼;此外，還可以采取授予經(jīng)營現(xiàn)有收費設施的專營權等方式保證民間資本的積極性。

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