高速公路項(xiàng)目PPP模式的創(chuàng)新與運(yùn)用

發(fā)布日期：2015-04-15來(lái)源：本站編輯：張瑞晨

[摘要]中電建路橋集團(tuán)在高速公路投資項(xiàng)目實(shí)施中，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目生命全周期概念，加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作參與深度，并巧妙利用股權(quán)結(jié)構(gòu)、工程總承包方式、經(jīng)營(yíng)收益方式等三個(gè)維度的多元組合，創(chuàng)新性的發(fā)展開(kāi)拓了政企合作PPP模式。

　　高速公路項(xiàng)目具有公益性與盈利性的雙重性質(zhì)，因此在進(jìn)行項(xiàng)目政企合作模式中，應(yīng)兼顧政府方與企業(yè)方的利益，理清各自的權(quán)、責(zé)、利歸屬，以最終實(shí)現(xiàn)合作雙方的互利共贏。近年來(lái)，中電建路橋集團(tuán)先后實(shí)施了多個(gè)高速公路投資項(xiàng)目，不斷加強(qiáng)在項(xiàng)目前期工作上的參與深度，合作模式管理上，通過(guò)在股權(quán)結(jié)構(gòu)、工程總承包方式、經(jīng)營(yíng)收益方式等三個(gè)維度有機(jī)結(jié)合，逐步由單一的BOT、BT模式，同時(shí)創(chuàng)新出可適應(yīng)于不同投資項(xiàng)目的多元化的PPP模式，為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目商業(yè)模式創(chuàng)新做出了積極有益的探索。

　　摩礪以須，加強(qiáng)項(xiàng)目前期參與

　　為進(jìn)一步提高高速公路PPP項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益，切實(shí)降低投資風(fēng)險(xiǎn)，中電建路橋集團(tuán)在項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施中著重強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目生命全周期概念，并重點(diǎn)加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作參與深度，積極參與地方政府的項(xiàng)目審批立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)等具體事項(xiàng)，協(xié)助加快項(xiàng)目推進(jìn)步伐。一方面，通過(guò)與地方政府充分協(xié)商，在項(xiàng)目前期即共同擬定項(xiàng)目全周期的商務(wù)模式及投融資方案;另一方面，發(fā)揮自身在規(guī)劃設(shè)計(jì)及工程建設(shè)領(lǐng)域的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，積極參與地方政府的項(xiàng)目建議書(shū)、工可報(bào)告等規(guī)劃設(shè)計(jì)前期工作，為其提供技術(shù)支持的同時(shí)為下一步項(xiàng)目合作奠定良好基礎(chǔ)。

　　另外，著力加強(qiáng)了對(duì)項(xiàng)目的交通量、工程造價(jià)等指標(biāo)的專(zhuān)業(yè)預(yù)測(cè)分析，并重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目周邊經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境開(kāi)展調(diào)查研究，為項(xiàng)目投資決策提供科學(xué)支撐。

　　因地制宜，實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)多樣化

　　在股權(quán)結(jié)構(gòu)方面，根據(jù)各個(gè)高速公路項(xiàng)目實(shí)際及與地方政府洽談情況，中電建路橋集團(tuán)在實(shí)踐中主要有參股、控股和全資三種方式。

　　參股方式。由地方平臺(tái)公司代表地方政府控股，由投資人參股項(xiàng)目公司。適用情況：地方政府財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)，項(xiàng)目建設(shè)所需資金相對(duì)較為充裕;平臺(tái)公司資金、資信狀況較好，投融資能力較強(qiáng);項(xiàng)目預(yù)期收益水平總體較低，后期運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較高。優(yōu)點(diǎn)：投資人可以參股方式作為項(xiàng)目公司股東，以較低資金投入獲得項(xiàng)目全部的工程總承包任務(wù)。

　　控股方式。投資人控股項(xiàng)目公司，地方政府平臺(tái)公司作為參股股東。適用情況：地方政府財(cái)政資金較為緊張，在項(xiàng)目建設(shè)期難以籌集足額資本金;平臺(tái)公司資信狀況略差，無(wú)法獨(dú)立辦理項(xiàng)目融資事宜;如地方政府負(fù)責(zé)征地拆遷費(fèi)用，可以該費(fèi)用參股項(xiàng)目公司。優(yōu)點(diǎn)：投資人掌握項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)管理主動(dòng)權(quán)，通過(guò)與工程總承包部管理相結(jié)合，有效提高項(xiàng)目管理效率，降低運(yùn)營(yíng)成本。

　　全資方式。全資方式適用條件與控股方式較為接近，如地方政府不參與入股項(xiàng)目公司，應(yīng)由投資人負(fù)責(zé)全資設(shè)立項(xiàng)目公司。在全資方式下，項(xiàng)目所需資金全部由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)籌措，項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)責(zé)任由投資人獨(dú)立完成。投資人的主動(dòng)權(quán)最大化，但相應(yīng)的投資風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)增加。因此，投資人應(yīng)積極向地方政府申請(qǐng)多項(xiàng)優(yōu)惠補(bǔ)貼與扶持政策，降低項(xiàng)目資金壓力及管理難度，為項(xiàng)目實(shí)施創(chuàng)造良好外部環(huán)境。

　　三種股權(quán)方式的轉(zhuǎn)換。以上三種方式在同一項(xiàng)目的不同階段，投資人可通過(guò)資本運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)股權(quán)結(jié)構(gòu)變更，以達(dá)到投資收益最大化及風(fēng)險(xiǎn)最小化的目的。其中，投資人增持股份，是在高速公路投資項(xiàng)目處于建設(shè)期或運(yùn)營(yíng)初期，根據(jù)分析預(yù)測(cè)，如未來(lái)收益將高于初始預(yù)期，投資人可選擇增持項(xiàng)目公司股份，增加預(yù)期收益。投資人減持股份，是在項(xiàng)目實(shí)施期間，如分析預(yù)測(cè)未來(lái)收益低于初始預(yù)期，投資人可選擇減持項(xiàng)目公司股份。另外，可通過(guò)減持甚至全部出售所持股份，可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目前期投資成本及收益提前變現(xiàn)，加快資金回收速度。

　　精益求精，加強(qiáng)施工總承包管理

　　在項(xiàng)目建設(shè)階段，通過(guò)將設(shè)計(jì)任務(wù)納入工程總承包(EPC方式)、減少建安費(fèi)下浮比例、征地拆遷費(fèi)由政府包干等方式，在降低項(xiàng)目投資造價(jià)的同時(shí)，努力提高項(xiàng)目整體收益水平。

　　將設(shè)計(jì)任務(wù)納入工程總承包。中電建路橋與交通行業(yè)領(lǐng)先的設(shè)計(jì)企業(yè)建立戰(zhàn)略合作關(guān)系，積極向規(guī)劃設(shè)計(jì)等產(chǎn)業(yè)鏈上游延伸。在高速公路投資項(xiàng)目中，積極爭(zhēng)取采用EPC總承包方式，將設(shè)計(jì)任務(wù)納入總承包范圍中。采用該方式，一方面投資人可實(shí)現(xiàn)向規(guī)劃設(shè)計(jì)等產(chǎn)業(yè)鏈上游的延伸，提高企業(yè)整體競(jìng)爭(zhēng)力，另一方面，可加大項(xiàng)目設(shè)計(jì)優(yōu)化力度，提高工程施工利潤(rùn)空間。

　　減少建安費(fèi)下浮比例。在工程施工承包價(jià)方面，爭(zhēng)取在建安費(fèi)在設(shè)計(jì)概算的基礎(chǔ)上不下浮或盡量減少下浮比例，以保證工程施工利潤(rùn)空間。

　　征地拆遷工作及費(fèi)用由政府包干。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加速，建設(shè)用地作為稀缺資源其單價(jià)逐年攀升。在高速公路建設(shè)中，土地征用及建筑物拆遷等相關(guān)費(fèi)用也呈快速上漲趨勢(shì)。由于征地拆遷實(shí)施主體為地方政府，費(fèi)用受償主體即土地所有者多為個(gè)體企業(yè)或集體農(nóng)戶(hù)，征地拆遷工作實(shí)施的難度較大，且相關(guān)費(fèi)用后期超出概算的風(fēng)險(xiǎn)較大。作為高速公路項(xiàng)目投資人而言，征地拆遷相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)是項(xiàng)目實(shí)施主要的風(fēng)險(xiǎn)之一。

　　中電建路橋在高速公路項(xiàng)目實(shí)施中，要求地方政府負(fù)責(zé)征地拆遷全部工作，就征地拆遷費(fèi)用，可選取以下方式之一：地方政府承擔(dān)征地拆遷費(fèi)用，該費(fèi)用不作為項(xiàng)目投資成本的一部分;地方政府以征地拆遷費(fèi)用入股項(xiàng)目公司;項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)按照初設(shè)概算中征地拆遷費(fèi)用金額支付給地方政府，由其包干使用;通過(guò)以上方式，可達(dá)到鎖定征地拆遷成本，將投資人相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)降至最低的目標(biāo)，為項(xiàng)目整體經(jīng)營(yíng)管控順利實(shí)施創(chuàng)造良好條件。

　　五重錦囊妙計(jì)，確保經(jīng)營(yíng)收益

　　高速公路項(xiàng)目兼有公益性與盈利性的特點(diǎn)，其收益來(lái)源可包括政府財(cái)政性資金及高速公路收費(fèi)等運(yùn)營(yíng)收入。當(dāng)前，地方政府性債務(wù)水平較高，可用于高速公路項(xiàng)目建設(shè)的資金相對(duì)有限，而同時(shí)由于目前建設(shè)的項(xiàng)目多位于欠發(fā)達(dá)區(qū)域，項(xiàng)目預(yù)期交通量及收費(fèi)收入等指標(biāo)相對(duì)略低，因此靠BT(政府回購(gòu))或BOT(投資人獨(dú)立運(yùn)營(yíng))等單一的合作模式難以實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資收益指標(biāo)要求。因此，電建路橋在投資項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)施中，將兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)。在單一BOT模式的基礎(chǔ)上，協(xié)調(diào)地方政府提供各項(xiàng)優(yōu)惠政策與財(cái)政補(bǔ)貼，以確保項(xiàng)目總體經(jīng)營(yíng)收益滿足要求。具體包括以下幾種方式：

　　運(yùn)營(yíng)期財(cái)政保底補(bǔ)貼方式。錦囊：在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期，由地方政府向項(xiàng)目公司提供財(cái)政保底補(bǔ)貼，即在項(xiàng)目每年的運(yùn)營(yíng)收入未達(dá)到某一數(shù)額時(shí)，就差額部分由地方政府負(fù)責(zé)支付給項(xiàng)目公司。該補(bǔ)貼來(lái)源主要為地方政府未來(lái)年度的財(cái)政收入。

　　解析：對(duì)投資人來(lái)說(shuō)，該保底補(bǔ)貼可確保項(xiàng)目公司每年運(yùn)營(yíng)收益可不低于該保底額度，可有效解決項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)前期虧損及運(yùn)營(yíng)資金缺口等問(wèn)題，對(duì)保障投資人整體收益水平、降低項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)將起到重要作用。對(duì)地方政府來(lái)說(shuō)，該保底補(bǔ)貼為或有負(fù)債，在未大幅度增加政府實(shí)質(zhì)性負(fù)債規(guī)模的基礎(chǔ)上，極大加快了項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施步伐。

　　建設(shè)期或運(yùn)營(yíng)期固定補(bǔ)貼。錦囊：在項(xiàng)目建設(shè)期，由地方政府向項(xiàng)目公司提供固定額度的財(cái)政補(bǔ)貼。具體補(bǔ)貼額度可根據(jù)項(xiàng)目線路長(zhǎng)度、投資額等指標(biāo)確定，補(bǔ)貼方式可以分年度、分期投入。該補(bǔ)貼資金的來(lái)源可以為地方政府財(cái)政收入、交通部門(mén)定向補(bǔ)貼等。

　　解析：對(duì)投資人而言，地方政府所提供的建設(shè)期補(bǔ)貼可有效降低項(xiàng)目造價(jià)水平及投資人出資壓力，運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼可有效減輕項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)前期虧損及資金缺口等問(wèn)題。對(duì)地方政府而言，補(bǔ)貼額度為確定數(shù)額，由于項(xiàng)目后期運(yùn)營(yíng)由投資人負(fù)責(zé)，因此并未大幅增加其政府性債務(wù)規(guī)模。

　　優(yōu)質(zhì)地塊捆綁開(kāi)發(fā)。錦囊：投資人可與地方政府洽商，將擬實(shí)施的高速公路與具備開(kāi)發(fā)價(jià)值的商住地塊等項(xiàng)目捆綁，共同交由投資人開(kāi)發(fā)建設(shè)。

　　解析：對(duì)該商住地塊，可設(shè)定由投資人低價(jià)獲得該地塊，通過(guò)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)或一、二級(jí)聯(lián)動(dòng)開(kāi)發(fā)獲得收益，以進(jìn)一步提高高速公路項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益水平。

　　稅費(fèi)減免政策。錦囊：地方政府可為投資項(xiàng)目提供多項(xiàng)稅收方面的優(yōu)惠政策，以減輕項(xiàng)目公司稅務(wù)負(fù)擔(dān)，提高項(xiàng)目投資收益水平。

　　解析：地方政府留存部分稅費(fèi)即征即返。對(duì)項(xiàng)目所涉及的稅費(fèi)地方政府留存部分(如建安部分的營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅等)由地方政府即征即返給項(xiàng)目公司。所得稅享受區(qū)域優(yōu)惠政策。如對(duì)西部大開(kāi)發(fā)所涉及區(qū)域，減按15%的稅率繳納企業(yè)所得稅。

　　優(yōu)先分紅權(quán)。錦囊：由地方政府與投資人合資設(shè)立項(xiàng)目公司的，可設(shè)置優(yōu)先分紅權(quán)等相關(guān)約定。

　　解析：在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期中，投資人可優(yōu)先通過(guò)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)收益收回其投入的資本金及收益，在此之前，地方政府不參與項(xiàng)目公司收益分紅。

　　三大維度結(jié)合，創(chuàng)新PPP合作

　　中電建路橋在高速公路項(xiàng)目的運(yùn)作實(shí)施中，結(jié)合地方政府的訴求及項(xiàng)目實(shí)際情況，將三個(gè)維度中的各種方式相互結(jié)合，創(chuàng)新出多樣化的PPP合作模式。

　　對(duì)中西部地區(qū)的高速公路項(xiàng)目，應(yīng)積極爭(zhēng)取由地方政府提供各項(xiàng)財(cái)政補(bǔ)貼及優(yōu)惠扶持政策。如地方政府財(cái)政狀況較好，可適當(dāng)提高其參股比例，并以爭(zhēng)取保底補(bǔ)貼為主;如地方政府財(cái)務(wù)狀況較差，參股比例較低時(shí)，可重點(diǎn)爭(zhēng)取固定補(bǔ)貼及優(yōu)質(zhì)地塊捆綁開(kāi)發(fā);如項(xiàng)目未來(lái)運(yùn)營(yíng)收益較差時(shí)，可考慮通過(guò)股權(quán)轉(zhuǎn)讓?zhuān)谶\(yùn)營(yíng)前期提前收回投資成本及收益。

　　對(duì)東部地區(qū)的高速公路項(xiàng)目，項(xiàng)目預(yù)期交通量及預(yù)期收益較好，但項(xiàng)目造價(jià)及征地拆遷成本相對(duì)較高，此時(shí)可積極爭(zhēng)取固定補(bǔ)貼及優(yōu)質(zhì)地塊捆綁等，并嚴(yán)格要求征地拆遷費(fèi)用包干使用，努力實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目投資效益最大化。

　　表1： 高速公路PPP合作模式多維度組合適用性分析

　　四兩撥千斤，模式創(chuàng)新帶動(dòng)發(fā)展新機(jī)遇

　　通過(guò)以上高速公路PPP合作模式的管理創(chuàng)新研究及運(yùn)用，電建路橋在企業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)效益、項(xiàng)目管理及風(fēng)險(xiǎn)管控等方面均取得了豐碩的成果。

　　企業(yè)規(guī)模及市場(chǎng)開(kāi)拓實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展。以上關(guān)于高速公路PPP合作模式的管理創(chuàng)新，一方面滿足新形勢(shì)下我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策指導(dǎo)要求及當(dāng)前市場(chǎng)需要，另一方面也契合未來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目商業(yè)模式的發(fā)展方向。中電建路橋借此進(jìn)一步加快了高速公路等基礎(chǔ)設(shè)施投資業(yè)務(wù)發(fā)展速度。截止目前，中電建路橋以此模式成功實(shí)施了成渝、海西、云南等多個(gè)區(qū)域的6條高速公路，建設(shè)總里程達(dá)405km，總投資額約390億元。中電建路橋企業(yè)規(guī)模也實(shí)現(xiàn)了飛速增長(zhǎng)。2010-2013年間，公司總資產(chǎn)年均增長(zhǎng)率約28.04%，凈資產(chǎn)年均增長(zhǎng)率約46.28%。

　　企業(yè)及項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)效益顯著提高。中電建路橋通過(guò)以上PPP合作模式的創(chuàng)新運(yùn)用，極大提高了公司及各項(xiàng)目的整體經(jīng)濟(jì)收益水平。目前已實(shí)施的高速公路項(xiàng)目中，以保底模式實(shí)施的A高速公路項(xiàng)目，在運(yùn)營(yíng)初年即可實(shí)現(xiàn)近0.3億元的盈利;以參股模式實(shí)施的B高速公路項(xiàng)目，以參股40%股份獲得了整個(gè)項(xiàng)目的EPC總承包任務(wù)。以固定補(bǔ)貼模式實(shí)施的C項(xiàng)目，在建設(shè)期補(bǔ)貼及建安部分營(yíng)業(yè)稅返還等資金到位后可解決項(xiàng)目1/4以上的資本金，運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)貼到位后也極大緩解項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)前期資金壓力。EPC工程總承包模式為公司不斷拓寬建筑業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，進(jìn)一步提高項(xiàng)目的總體盈利能力起到重要促進(jìn)作用。

　　通過(guò)以上高速公路等優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施投資項(xiàng)目的成功實(shí)施，中電建路橋近年來(lái)經(jīng)濟(jì)效益也實(shí)現(xiàn)了飛躍式發(fā)展。2013年公司營(yíng)業(yè)收入較2012年增長(zhǎng)104.27%，凈利潤(rùn)較2012年增長(zhǎng)76.47%。

　　項(xiàng)目管理與風(fēng)險(xiǎn)防控水平整體提高。高速公路投資項(xiàng)目投資額度大，周期跨度長(zhǎng)，并涉及項(xiàng)目立項(xiàng)、投融資、規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程施工、運(yùn)營(yíng)管理、資產(chǎn)處置等多個(gè)環(huán)節(jié)，項(xiàng)目合作模式及主要商務(wù)條件很大程度上決定了項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)管理最終的成敗。通過(guò)以上PPP管理模式創(chuàng)新，中電建路橋極大提高了對(duì)高速公路投資項(xiàng)目的總體管理水平與風(fēng)險(xiǎn)防控水平，更加捋順了與地方政府在項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)期間的合作關(guān)系，為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目收益水平不斷提升奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)和諧共贏。截止目前，中電建路橋已與四川、福建、重慶、云南等多個(gè)省市的地方政府開(kāi)展合作，成功實(shí)施了多條高速公路項(xiàng)目。一方面，該模式充分發(fā)揮項(xiàng)目自身的公益性與盈利性屬性，并未大規(guī)模增加地方政府財(cái)政壓力與債務(wù)規(guī)模;另一方面，該管理模式的創(chuàng)新運(yùn)用極大加快了合作項(xiàng)目的推進(jìn)步伐，對(duì)區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)起到極大促進(jìn)作用。對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建筑企業(yè)而言，該模式的創(chuàng)新運(yùn)用可為加快基礎(chǔ)設(shè)施市場(chǎng)開(kāi)拓，確保公司持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義。

　　（陳凡 中電建路橋集團(tuán)公司投資部主任）

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