關于印發《襄陽市推廣運用PPP模式創新投融資改革的實施意見》的通知

發布日期：2015-08-14來源：中國襄陽編輯：張蘭

[摘要]

　　各縣(市)區人民政府，各開發區管委會，市直有關單位：

　　《襄陽市推廣運用政府和社會資本合作模式創新投融資改革的實施意見》已經市政府同意，現印發給你們，請認真貫徹執行。

　　2015年7月10日

　　襄陽市推廣運用政府和社會資本合作模式

　　創新投融資改革的實施意見

　　為充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，根據《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》(國發〔2014〕60號，以下簡稱《指導意見》)和《財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》(財金〔2014〕76號)，結合我市實際，現就推廣運用政府和社會資本合作模式，提出如下實施意見:

　　一、基本原則

　　政府和社會資本合作模式(Public-PrivatePartnership，以下簡稱“PPP模式”)，是指政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔的長期合作關系。

　　實施的基本原則是：

　　(一)依法治理。政府和社會資本依法自由選擇合作伙伴，充分尊重雙方合作過程中的契約自由，依法保護PPP模式項目各參與方的合法權益，共同維護法律權威和公平正義。

　　(二)平等合作。政府與社會資本雙方法律地位平等、權利義務對等，應在充分協商、互利互惠的基礎上，依法平等主張雙方權利、履行雙方義務。

　　(三)風險分擔。合理分配項目風險，政府和社會資本雙方均承擔相應的項目建設和運營風險，政府不承擔項目建設運營的兜底責任。項目設計、建設、財務、運營維護等商業風險原則上由社會資本承擔，政策、法律和最低需求風險由政府承擔。對承擔了公共服務功能的事項，項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的PPP模式項目，政府可以給予適當補貼。

　　(四)誠實守信。牢固樹立契約意識和信用意識，在平等協商、依法合規的基礎上，按照權責明確、規范高效的原則訂立項目合同。項目合同一經簽訂，政府和社會資本雙方均必須認真恪守合同約定，切實履行合同義務，依法承擔違約責任。

　　二、重點投資領域

　　(一)交通運輸。包括軌道交通，機場、民航、通用航空，

　　港口碼頭等。

　　(二)市政設施。包括污水、污泥處理，垃圾資源化利用和處理，供冷、供熱、燃氣、城市園林綠化、公共交通、停車設施，綜合管廊、空間開發，新能源開發利用，新能源汽車公共充電設施，其他政府投資形成的經營性市政基礎設施等。

　　(三)社會事業。包括教育設施，醫療衛生設施，養老設施，

　　文化體育設施，保障性住房等。

　　(四)生態環境。包括水利工程、河道綜合整治，土地整治開發等領域。

　　(五)片區開發。包括專業產業園區、新型城鎮化、智慧城市(社區)、沙洲小島、森林公園、旅游設施等項目。

　　三、政策支持

　　(一)土地使用。經營性項目、準經營性項目用地的，采取公共資源競爭性配置方式，實行招拍掛出讓或租賃方式供地。非經營性項目用地以劃撥或協議方式供地的，土地使用權期限與PPP模式合同中明確的合作期限一致。鼓勵土地使用權人在符合規劃的前提下利用自有土地實施城市基礎設施項目建設。

　　(二)社會資本投資收益。社會資本投資內部年收益率原則上不超過8%，可結合行業特點、合作年限和利率水平進行調整，通過競爭或協議方式確定。

　　(三)價格政策。社會資本向公眾提供基礎設施產品和服務，可按照補償成本、合理收益、優質優價、節約資源、社會可承受的原則，在政府價格管理部門指導下實行市場調節價。結合基礎設施產品和服務特點，根據不同類型使用者的質量要求、服務標準要求和消耗量情況，實行階梯式價格，區別商用、民用等不同用途進行定價付費。價格調整不到位時，可根據實際情況安排財政性資金對企業運營進行適當補貼。

　　(四)財政補貼政策。實際服務量低于基本服務量時，啟動財政補貼機制;實際服務量超出基本服務量一定水平時，啟動企業收益剎車機制。

　　四、操作規程

　　(一)總體思路

　　按照“重點突破、分類推進、盤活存量、培育增量”的總體思路，結合我市實際和需要，確定重點推進的領域，選擇實施條件相對成熟、項目前期工作扎實、投資回報渠道明確、價格調整機制相對靈活、需求長期穩定的項目，分類設計有針對性的引資模式，啟動襄陽市PPP模式試點項目。

　　(二)實施步驟

　　1、項目發起

　　①政府發起。財政部門負責向行業主管部門征集潛在PPP模式項目，會同行業主管部門對潛在PPP模式項目進行評估篩選，確定備選項目，向同級政府匯報。各行業主管部門應于每年3月底之前將已完成立項審批的項目實施方案報送同級財政部門。行業主管部門遴選潛在項目時，應進行政府投資和引入社會投資兩套資金平衡方案的比選論證。

　?、谏鐣Y本發起。社會資本以項目建議書的方式，向財政部門推薦潛在的政府和社會資本合作項目，并附項目產出說明和初步實施方案。

　　2、物有所值評價和財政承受能力論證

　　財政部門會同行業主管部門，可通過政府采購方式聘請專業中介機構協助，對項目開展物有所值評價和財政承受能力論證，并將評估論證結果報同級政府批準。

　?、傥镉兴翟u價。從定性評估(可行性、合理性、可完成性)和定量評估(公共部門比較值)對項目全生命周期內不同方案的成本和風險進行評價，確定是否采用PPP模式和確定風險分擔的依據。

　　②財政承受能力論證。采用定量和定性分析方法，對PPP模式項目全生命周期過程的財政支出責任分別進行測算。對“通過論證”的項目，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。原則上，每一年度PPP模式項目需要從預算中安排的支出責任，不超過一般公共預算支出的10%。

　　3、項目發布

　　各級政府審定通過PPP模式項目，納入PPP模式投資項目儲備庫，指定項目實施機構，定期分批對外發布。

　　4、編制項目實施方案

　　項目實施機構組織編制項目實施方案，報同級政府審批。項目實施方案包括項目概況(基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況)、風險分配基本框架(項目風險因素在政府和社會資本之間的分配情況)、項目運作方式(委托運營、管理合同、建設—運營—移交、建設—擁有—運營、轉讓—運營—移交和改建—運營—移交等)、交易結構(項目投融資結構、回報機制、相關配套政策安排)、合同體系(項目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品采購合同、保險合同等)、監管架構(授權關系和監管方式)、采購方式選擇(公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商、單一來源采購)等。項目實施機構在編制實施方案階段，應對有意向參與項目合作的社會資本廣泛征集項目方案，征求財政、發改、規劃、建設、國土、環保、物價等部門的意見。

　　5、項目采購

　　實施方案審批通過后，項目實施機構應當根據項目需要準備資格預審文件，在省級以上人民政府財政部門指定的政府采購信息發布媒體上發布資格預審公告，驗證項目能否獲得社會資本響應和實現充分競爭。資格預審公告應包括項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與采購活動、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法，以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點。項目有3家以上社會資本通過資格預審的，項目實施機構可以繼續開展采購文件準備工作;項目通過資格預審的社會資本不足3家的，項目實施機構應在實施方案調整后重新組織資格預審。

　　項目實施機構代表和評審專家成立評審小組，負責PPP模式項目采購的資格預審和評審工作。根據綜合評分結果，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。公示期滿無異議的項目合同，在政府審核同意后，由項目實施機構與中選社會資本簽署。項目合同制定過程中，可引入第三方中介機構、法律顧問開展評估、參與討論，為投資決策提供參考。

　　6、項目執行

　　各級政府指定的相關機構和社會資本設立特殊目的公司SPV，由SPV負責項目設計、建設、財務、運營維護。項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。在項目合同執行和管理過程中，項目實施單位應重點關注合同履行、合同修訂、違約責任和爭議解決等工作，開展中期評估。政府、社會資本和SPV應依法公開披露項目相關信息，保障公眾知情權，接受社會監督。

　　7、項目移交

　　政府與社會資本合作期滿，項目實施機構代表政府，根據合同約定的移交形式、補償方式、移交內容和移交標準收回項目資產，辦妥法律過戶和管理權移交手續。財政部門組織有關部門對項目產出、成本效益、監管成效、可持續性、PPP模式應用等進行績效評價。績效評價要推行政府部門和社會資本之外的第三方評審機制。

　　(三)工作機制

　　政府成立PPP模式項目管理工作機構，統籌當地PPP模式推進工作，具體負責綜合協調、投資管理，政策制訂、業務指導、信息管理、宣傳培訓等職責，及時向社會發布PPP模式相關政策法規，公開市場準入和投資等方面的信息。

　　財政部門負責向行業主管部門征集潛在PPP模式項目，牽頭提出每年向社會資本開放的項目安排，組織開展項目物有所值評價和財政承受能力論證，實施相關政府性債務管理，落實項目財政資金安排，履行財政監督職責，適時進行項目財務風險評價和績效評價。

　　發改部門負責做好PPP模式項目籌劃，積極在新建、改建項目或存量公共資產中篩選適宜采用PPP模式的項目，建立PPP模式投資項目儲備庫，制定項目年度和中長期開發計劃。

　　項目行業主管部門負責遴選潛在項目，配合開展物有所值評價和財政承受能力論證，指導項目實施機構編制項目實施方案、項目采購文件、談判備忘錄和合同文本，監督合同執行及工程質量、安全、工期進度，辦理項目移交，協調解決相關問題。

　　審計部門在法定職責范圍內負責對PPP模式項目及SPV財務活動進行審計監督。

　　市政府負責市直及各區(包括襄城區、樊城區、襄陽高新技術產業開發區、襄陽經濟技術開發區、魚梁洲經濟開發區)PPP模式項目管理;各縣(市)及襄州區人民政府負責本縣(市)區PPP模式項目管理。

　　五、保障措施

　　(一)創新財政資金投入方式。建立跨年度預算平衡機制，設立發展基金，實現財政資金撬動城市基礎設施建設效應最大化。以發展基金為支撐，吸引社會資本參與，推動基礎設施關聯產業發展，服務和保障城市建設。統籌利用現有專項轉移支付資金渠道，逐步實現從“補建設”向“補運營”轉變，在抓好項目全生命周期管理的基礎上，探索建立動態補貼機制。

　　(二)盤活存量資產、資源。加快基礎設施項目竣工驗收和財務決算，加快形成固定資產。選擇較為優質、升值潛力大的固定資產經資產評估和資信增級后注入基礎設施SPV，作為項目融資抵押擔?；蛸Y產證券化的基礎條件。鼓勵社會資本通過特許經營、經營權轉讓、合資合作、資產收購、參與企業改制重組、股權認購等方式參與已建成項目運營，盤活基礎設施存量資產、資源。

　　(三)創新債權融資方式。通過發行企業債券、項目收益債券、公司債券、中期票據、信托計劃等直接融資方式擴大融資規模，并通過特許經營、政府購買服務、投資補助形成預期現金流。對于可產生現金流的固定資產，探索收費權質押融資，通過資產證券化、資產支持票據等形式，將資產加以信用評級和信用增級后轉變為可以在金融市場上出售和流通的證券，或在銀行間債券市場發行的資產支持票據，為大型基礎設施項目提供融通資金。鼓勵項目行業主管部門和政府授權的項目組織實施機構，以項目預期收益和資產作為還款來源和擔保設立SPV，開展項目融資，隔離融資風險。鼓勵SPV通過股權交易、增資擴股等方式拓展引入社會資本的途徑，建立通暢的退出渠道。開展企業股權登記、托管、查詢等服務，為企業股權質押融資做好配套服務。

　　(四)探索拓寬特許經營范圍。推進排污權有償交易試點，鼓勵社會資本參與污染減排和排污權交易。鼓勵社會投資者參與碳配額交易，加強碳交易體系建設，打造碳交易市場統一平臺，促進環境保護和節能減排。培育和規范水權交易市場，吸引社會資本參與水資源開發利用和保護，通過水權交易滿足新增合理用水需求。

　　(五)制定基礎設施產品和服務成本、質量監審體系。參照同行業標準，在項目實施全過程中加強對社會投資者提供的基礎設施產品和服務的成本、質量監審。通過第三方評價，對項目的技術經濟指標、成本效益、服務質量、公眾滿意度、可持續性等進行綜合績效評價，作為確定項目價費標準、獲得財政補貼以及調整合作期限的主要依據。

　　(六)加快信用體系建設，優化發展環境。實施《襄陽市社會信用體系建設規劃(2015-2020年)》，建立社會資本守信激勵和失信懲戒聯動機制，保證PPP模式項目順利推進。健全信息公開制度，增強政策透明度，提升公眾參與度，暢通公眾獲取和反饋有關信息的渠道，保障公眾的知情權、建議權和監督權。

　　抄送：市委各部門，襄陽軍分區，各人民團體。

　　市人大常委會辦公室，市政協辦公室，市法院，市檢察院。

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