政策春風為民營企業PPP再添動力

發布日期：2017-12-12來源：網絡來源編輯：張繼蕊

[摘要]

　　 繼9月15日國務院發布《關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》國辦發(〔2017〕79號)之后，發改委于11月底下發了“2059號文” 《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目的指導意見》。在民間投資經歷了2014年至2016年增速大幅回落后，在2017年以來民間投資增速持續回升的大環境下，以及民間資本參與PPP項目熱情減退之時，2059號文的推出對于民間資本可謂意義重大。具體來講：

　　 一、政策環境進一步向好

　　 2005年“國36條”《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》和2010年“新國36條”《國務院關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》明確提出“毫不動搖地鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展”、“鼓勵和引導民間投資”、“不得單對民間資本設置附加條件”、“建立健全民間投資服務體系”，鼓勵和引導民間資本進入基礎產業和基礎設施領域、市政公用事業和政策性住房建設領域和社會事業領域等。據統計，自2013年以來，國務院和發改委相繼分別出臺了6個和9個鼓勵民間資本參與我國實體經濟建設的政策文件，支持力度越來越大，相關政策也更加明確和系統。尤其2059號文明確寫明“鼓勵民間資本規范有序參與基礎設施項目建設，促進政府和社會資本合作(PPP)模式更好發展，提高公共產品供給效率，加快補短板建設”，從創造良好環境、分類施策、盤活存量資產、持續推介PPP項目、科學合理設定社會資本方選擇標準、依法合規簽訂PPP項目合同、加大項目融資支持、提高咨詢機構業務能力、評選典型案例和建設誠信體系等十個方面，首次系統的提出民間資本參與PPP項目的指導意見。

　　 二、民營企業的熱情急需提升

　　 在具有中國特色的PPP市場，“社會資本”取代了傳統意義上“私營資本(Private)”成為了第二個“P”。2015年以來，中央企業和地方國企逐漸成為我國PPP市場的主力軍，而民營企業表現欠佳。根據明樹數據統計，民營企業PPP市場份額呈現出持續下降的趨勢，成交(具有中標信息且牽頭人為民營企業的項目)規模占比從36%下降到22%(截至2017年11月底)。

　　 為何與向好的政策環境出現反差?正如國辦發〔2017〕79號文所提到的“黨中央、國務院高度重視民間投資工作”，但是“當前民間投資增長仍面臨著不少困難和障礙，部分鼓勵民間投資的政策尚未落實到位，營商環境有待進一步改善，一些壟斷行業市場開放度不夠，融資難、融資貴的問題仍然存在”。當前民營企業參與PPP項目仍然面臨較低的投資回報水平、不合理的準入標準和分擔風險、有限的金融支持政策、國有企業的“擠出效應”以及中標項目落地難等諸多問題，只有這些問題得到有效解決才能真正提升民營企業參與PPP項目的熱情。

　　 三、民營企業“弱勢地位”有望改變

　　 實踐中，PPP項目采購環節設置過高或者不當的準入條件，使得能力弱于央企或地方國企的民營企業望而卻步。根據明樹數據統計，民營企業參與資格預審的PPP項目個數占比從2015年11月底的92.86%已經下滑到了2017年11月底的74.46%，意味著民營企業通過PPP項目資格預審的能力呈現出下滑趨勢。

　　 繼2005年國務院“36條”、2010年“新36條”和國辦發〔2017〕79號文之后，2059號文首次系統的提出民間資本參與PPP項目的具體指導意見。第一條就提出為民間資本參與PPP項目創造更加公平、規范、開放的市場環境，并給出多項實際措施。例如“不得以任何名義、任何形式限制民間資本參與PPP項目”、“充分吸收采納民營企業的合理建議”、“構建‘親’‘清’新型政商關系”和“鼓勵開通前期工作辦理等方面的‘綠色通道’”等如果能夠切實實施，將有望使合格的民營企業在參與PPP項目時不再被故意拒之門外，其合理的訴求可獲得充分地表達和滿足。另外，只有當“有效設置排他性條款”和“當政府方不依法履約時，民營企業可以及時獲得合理補償乃至合法退出”真正落實到PPP合同中，民營企業才有望實現合理收益和改變弱勢地位。

　　 四、民營企業迎來發展契機

　　 民營企業即將迎來存量項目市場空間釋放的發展契機。根據明樹數據統計，在具有明確PPP運作方式的已成交項目中，采用BOT運作方式的PPP項目仍然占主導地位，數量占比高達86%;TOT和ROT類項目合計僅占9%左右。

　　 結合92號文、192號文以及發改投資〔2017〕1266號文來看，“優先支持存量項目”、“根據自身和項目需要，持續優化資金安排，積極通過出讓項目股份、增資擴股、上市融資、資產證券化等多渠道盤活資產、收回資金，實現PPP業務資金平衡和良性循環”、“根據當地實際情況和項目特點，積極探索、大膽創新，靈活運用PPP模式，規范有序盤活基礎設施存量資產”、“對適宜采取PPP模式的存量項目，鼓勵多采用轉讓項目的經營權、收費權等方式盤活存量資產，降低轉讓難度，提高盤活效率”等一系列政策文件，均預示著大量優質的基礎設施領域存量項目市場空間即將釋放。

　　 由于存量項目通常采用TOT或ROT的運作方式進行提供，主要涉及經營權和收益權的轉讓，很少涉及“項目規劃選址、征地拆遷等比較復雜的前期工作”。此類項目更加重視項目的專業運營能力，對融資能力相對較弱而專業運營能力較強的民營企業來講，積極參與存量項目將是其擴大PPP市場份額的戰略選擇。

　　 五、綜合能力強的民營企業將更受青睞

　　 當前在PPP采購過程中，政府更加青睞融資和建設能力強的社會資本，結果自然是資金和建設能力具有較強優勢的央企和地方國企獲得更多更大的項目。根據明樹數據統計，截止至2017年11月底，已成交PPP項目中牽頭人為建筑承包商的占54%，而牽頭人為運營商或綜合服務商的占比不足20%。

　　 采用PPP模式的本質應該提質增效、提供更好更有效的基礎設施與公共服務，而具有整合各方資源、創新能力和專業運營能力的高質量PPP項目的特殊目的載體(SPV)才是保證PPP項目實現提質增效目標的核心。因此，2059號文中提到“充分發揮民營企業創新、運營等方面的優勢”、“同等條件下，優先選擇運營經驗豐富、商業運作水平高、創新創造能力強的民營企業”、“鼓勵通過組建高質量的PPP項目特殊目的載體(SPV)等方式，整合各方資源，完善項目治理結構，提高專業化運作能力”，而對施工能力和融資能力只字未提。由此可見，具有資源整合、創新驅動和高水平專業運營等綜合能力的民營企業將受到更多青睞。

　　 六、結語

　　 在當前我國PPP正在從注重規模增長向提高公共產品供給質量和效率的方向轉變以及民間資本熱情減退之時，2059號文十條意見的出臺，表明國家發改委不遺余力為民間資本進入PPP領域創造條件，積極采取措施調動民間資本更大的積極性。這一方面表明國家堅定了繼續推進PPP的態度，另一方面結合一系列鼓勵民間資本投資的政策，使得民間資本參與PPP的信心必定提升，在此機遇下民間資本有望成為未來PPP發展的主力軍。

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