PPP項(xiàng)目招投標(biāo)拍賣(mài)機(jī)制全解析

發(fā)布日期：2015-10-09來(lái)源：中國(guó)投資咨詢編輯：宋珍珍

[摘要]

　　文/蘇日娜 周良儀

　　近年來(lái)伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)服務(wù)項(xiàng)目建設(shè)的需求也越來(lái)越迫切，其中以交通運(yùn)輸、電力、水利、能源最為突出。各級(jí)政府采取積極政策，加大對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資力度，基礎(chǔ)設(shè)施投資高度增長(zhǎng)。但由于公共資金有限、銀行貸款管制嚴(yán)格，基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來(lái)源渠道較窄，阻礙了投資發(fā)展。此外，由于基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目融資額大、建設(shè)期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)高的特點(diǎn)，各級(jí)政府財(cái)政的資金投入逐漸已不能充分滿足其需要，改革融資方式和拓寬融資渠道成為政府著重考慮的問(wèn)題。

　　1政府采購(gòu)方式有哪些?

　　基礎(chǔ)設(shè)施的供給一般有兩種方式：傳統(tǒng)的政府采購(gòu)(Government Procerement，簡(jiǎn)稱GP)和公私合作模式(Public Private Partnership，簡(jiǎn)稱PPP)。前者，把基礎(chǔ)設(shè)施的供給和建造分開(kāi)，政府與一個(gè)或多個(gè)企業(yè)簽訂一個(gè)長(zhǎng)期合同，由不同的企業(yè)來(lái)建造和運(yùn)營(yíng)，政府負(fù)責(zé)監(jiān)督;后者，政府將基礎(chǔ)設(shè)施的建造和運(yùn)營(yíng)綁定在一起，政府與一個(gè)企業(yè)簽訂綁定合同，由這個(gè)企業(yè)既負(fù)責(zé)建造又負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)。

　　相對(duì)于傳統(tǒng)政府采購(gòu)方式來(lái)講，PPP模式可以提高工程建設(shè)效率、降低工程造價(jià)費(fèi)，還能避免項(xiàng)目資金風(fēng)險(xiǎn)、減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)、實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)資本互利共贏等優(yōu)勢(shì)，因而成為近年來(lái)不斷追捧的對(duì)象。

　　雖然PPP模式自身有著別的采購(gòu)方式不可比擬的長(zhǎng)處，但也存在一定風(fēng)險(xiǎn)因素，例如，項(xiàng)目規(guī)模大，需要投入大量資金;項(xiàng)目運(yùn)行周期較長(zhǎng)(多為10～30年)，不確定性因素多;參與項(xiàng)目的各方由于不同利益目標(biāo)和關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，管理協(xié)調(diào)的機(jī)會(huì)成本高。同時(shí)對(duì)于社會(huì)資本合作者，其參與PPP項(xiàng)目所提出的條件也較為苛刻：首先，作為PPP項(xiàng)目存在的基礎(chǔ)，PPP項(xiàng)目的預(yù)期凈收益必須為正值;其次，作為其利益保障，私營(yíng)合作方之間應(yīng)獲得與之相應(yīng)的投資收益權(quán)和項(xiàng)目控制權(quán);此外，當(dāng)項(xiàng)目存在問(wèn)題時(shí)，項(xiàng)目可以在某種程度上保證一定的資本退出權(quán)。

　　2招標(biāo)方式的種類(lèi)有哪幾種?

　　基于以上風(fēng)險(xiǎn)因素和投資者需求，通過(guò)制定有效的項(xiàng)目投資方選拔方案就顯得尤為重要了。目前，公開(kāi)招標(biāo)是目前各地PPP項(xiàng)目最常使用的采購(gòu)方式。

　　西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家William Vickrey、Milton Freidman以及Paul Migrorm等都提出過(guò)自己的招標(biāo)理論。由于規(guī)則的差異，現(xiàn)實(shí)生活中有多種拍賣(mài)方式，但基本的拍賣(mài)方式可歸納為四種，被稱為“標(biāo)準(zhǔn)拍賣(mài)”：英式拍賣(mài)(English Auction)、荷式拍賣(mài)(Dutch Auction)、第一價(jià)格密封拍賣(mài)(First Price Sealed bid，簡(jiǎn)稱FPSB)和第二價(jià)格密封拍賣(mài)(Second Price Sealed-Bid，簡(jiǎn)稱SPSB，這一機(jī)制由Vickrey于1961年提出，所以也稱Vickrey拍賣(mài))。其中前兩種屬于公開(kāi)招標(biāo)，后兩種屬于秘密招標(biāo)。秘密招標(biāo)和公開(kāi)招標(biāo)之間的根本區(qū)別并不是招標(biāo)拍賣(mài)本身是否公開(kāi)，而是各個(gè)投標(biāo)者的競(jìng)標(biāo)信息是否能夠共享。

　　表1 拍賣(mài)方式比較

　　拍賣(mài)者最擔(dān)心的是競(jìng)標(biāo)人通過(guò)形成勾結(jié)契約來(lái)左右拍賣(mài)價(jià)格。研究表明，公開(kāi)招標(biāo)比秘密招標(biāo)更容易形成勾結(jié)契約，因?yàn)楣_(kāi)招標(biāo)可以使各契約方之間形成相互監(jiān)督的機(jī)制，從而確保勾結(jié)契約的履行。而在秘密招標(biāo)下，由于每一個(gè)契約方都無(wú)法得知其它契約方是否守約的信息，因而都存在因擔(dān)心被“套牢”而提前出逃的動(dòng)機(jī)，這樣勾結(jié)聯(lián)盟就很容易被破碎。

　　因?yàn)樗型稑?biāo)人的信息是互相關(guān)聯(lián)的，在投標(biāo)人做出決策之前，如果有更多的信息被披露出來(lái)，那么他就會(huì)報(bào)更高的價(jià)。在第一價(jià)格密封拍賣(mài)方式中，最終價(jià)格只取決于最高報(bào)價(jià)，因而產(chǎn)生最低的期望賣(mài)價(jià);在英國(guó)式拍賣(mài)中，價(jià)格與其他投標(biāo)人的估值均有關(guān)系，故產(chǎn)生最高的賣(mài)價(jià);而在密封第二價(jià)格拍賣(mài)方式中，價(jià)格只與兩個(gè)投標(biāo)人的估值有關(guān)，所以產(chǎn)生的賣(mài)價(jià)在兩者之間。

　　拍賣(mài)理論指出，第一價(jià)格密封拍賣(mài)方式下，發(fā)現(xiàn)買(mǎi)方合作時(shí)的最優(yōu)保留價(jià)比非合作時(shí)的保留價(jià)高得多，而且參與串通的人越多，保留價(jià)就越高。若要防止和抑制串謀行為最有效的一個(gè)工具就是設(shè)立保留價(jià)格，二是還應(yīng)當(dāng)提高加大懲罰力度。

　　另外一種使用較多的拍賣(mài)方式是多種價(jià)格招標(biāo)。依照出標(biāo)價(jià)格的高低來(lái)確定投標(biāo)人的中標(biāo)數(shù)量和價(jià)格的。顯然，這種方法使投標(biāo)者處于非常不利的地位，因?yàn)閷?duì)于同樣的項(xiàng)目，各個(gè)投標(biāo)者最后中標(biāo)的價(jià)格卻不一樣。出價(jià)高的投標(biāo)者中標(biāo)的可能性雖然大，但卻支付了比后續(xù)中標(biāo)者更高的價(jià)格。

　　目前，我國(guó)政府采購(gòu)PPP項(xiàng)目可采用的方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)方式。而PPP招投標(biāo)過(guò)程中通常采用無(wú)標(biāo)底的最低價(jià)中標(biāo)模式，它屬于密封式一級(jí)價(jià)格拍賣(mài)理論的反向形式。實(shí)踐表明，采取最低價(jià)中標(biāo)模式后招投標(biāo)各方將面臨一定問(wèn)題：

　　1、最低價(jià)中標(biāo)不符合市場(chǎng)形態(tài)

　　中國(guó)PPP模式發(fā)展處于爆發(fā)式增長(zhǎng)狀態(tài)，隨著政府支持力度不斷加大，競(jìng)爭(zhēng)逐漸激烈，政府所提供的PPP項(xiàng)目不僅僅是一個(gè)經(jīng)濟(jì)投資，更多地形成了一種政治角色需求。很多企業(yè)為了與當(dāng)?shù)卣愫藐P(guān)系，贏得未來(lái)更廣闊合作空間，可以壓低投標(biāo)機(jī)制。對(duì)于一些可二次報(bào)價(jià)的項(xiàng)目，某些企業(yè)為了攪亂對(duì)手報(bào)價(jià)節(jié)奏而在第一輪以低于成本價(jià)報(bào)價(jià)。由于規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)的不明確性，行業(yè)內(nèi)便會(huì)出現(xiàn)惡性競(jìng)爭(zhēng)。然而目前我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)控制保障體系尚不健全，若持續(xù)出現(xiàn)故意壓低價(jià)格的投標(biāo)手段，只會(huì)引起更多的社會(huì)問(wèn)題。

　　2、最低價(jià)中標(biāo)不利于行業(yè)發(fā)展

　　目前PPP項(xiàng)目投標(biāo)企業(yè)有些是由原來(lái)承接BT、BOT等項(xiàng)目含有相關(guān)工程資質(zhì)的企業(yè)轉(zhuǎn)型而來(lái)。管理混亂、實(shí)力差的企業(yè)通過(guò)掛靠等手段，不切實(shí)際地編制項(xiàng)目費(fèi)用預(yù)算，以超乎想象的低價(jià)格中標(biāo)得到無(wú)能力實(shí)施的項(xiàng)目，這使得一些報(bào)價(jià)合理、經(jīng)驗(yàn)豐富的企業(yè)錯(cuò)失標(biāo)的。這種惡性競(jìng)爭(zhēng)局面與政府原本的初衷背道而馳，給規(guī)范市場(chǎng)帶來(lái)了嚴(yán)重危機(jī)。

　　3、惡意最低價(jià)投標(biāo)人可利用最低價(jià)中標(biāo)模式漏洞

　　惡意最低價(jià)投標(biāo)人可通過(guò)買(mǎi)標(biāo)、代他人投標(biāo)、賄賂業(yè)主和評(píng)標(biāo)人等手段來(lái)利用最低價(jià)中標(biāo)模式漏洞，以達(dá)到其目的。由于賣(mài)標(biāo)、代為投標(biāo)僅僅是為了襯托真正投標(biāo)人，所以他們的顯然會(huì)報(bào)價(jià)高于真正投標(biāo)人的報(bào)價(jià)，于是報(bào)價(jià)最低的真正投標(biāo)人就很可能輕而易舉地承攬到工程項(xiàng)目。

　　4問(wèn)題如何解決?

　　PPP招投標(biāo)項(xiàng)目可引入權(quán)利金模式，這是解決普通招標(biāo)問(wèn)題的一個(gè)有效途徑。權(quán)利金的概念較多地使用在礦產(chǎn)資源方面，主要是礦業(yè)權(quán)人因開(kāi)采礦產(chǎn)資源而向礦產(chǎn)資源所有人支付的一種具有賠償性質(zhì)的財(cái)產(chǎn)性權(quán)益，不論盈利與否，均向資源擁有者繳納，是所有者經(jīng)濟(jì)權(quán)益的體現(xiàn)。

　　在 PPP項(xiàng)目投標(biāo)過(guò)程中，投標(biāo)者從公開(kāi)發(fā)售的招標(biāo)文件中獲得信息，投標(biāo)人與招標(biāo)人決策者們掌握的信息是不完全對(duì)稱，雙方也是不完全理性的，于是招投標(biāo)正是不斷進(jìn)行博弈雙方。博弈邏輯中有多種均衡的概念，其中最重要、最基本的是納什均衡。納什均衡是指這樣一種策略組合，在其他參與人的策略選擇既定的前提下，每個(gè)參與人都會(huì)選擇自己的最優(yōu)策略，所有參與人的最優(yōu)策略組合就是納什均衡。PPP項(xiàng)目中，涉及主體有政府、項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目公司、債權(quán)人、運(yùn)營(yíng)商等，特別是在相互競(jìng)爭(zhēng)的競(jìng)標(biāo)方之間各投標(biāo)方都以自身利益最大化為目標(biāo)某個(gè)投標(biāo)方的利益，不僅取決于它自身的競(jìng)標(biāo)策略，而且很大程度上受其它PPP投標(biāo)方的競(jìng)標(biāo)策略的影響。

　　從博弈論的角度出發(fā)，招標(biāo)部門(mén)和投標(biāo)部門(mén)有關(guān)共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)分配方面的博弈可以分為兩個(gè)階段，即前期的合作階段和后期的非合作階段。合作博弈主要表現(xiàn)在公共部門(mén)和私人部門(mén)通過(guò)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的了解，發(fā)現(xiàn)了各自具有互補(bǔ)性，公共部門(mén)缺乏資金支持，而私人部門(mén)缺乏政府保障，進(jìn)而促使了雙方采取PPP模式開(kāi)展項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，也明白了其中的風(fēng)險(xiǎn)和由此而產(chǎn)生的收益，最終共同確立了一個(gè)雙方都認(rèn)可的分配方案;而非合作博弈主要體現(xiàn)在當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)和收益分配確定之后，招投標(biāo)雙方都會(huì)努力去開(kāi)展項(xiàng)目，盡全力使自身承擔(dān)此風(fēng)險(xiǎn)而獲得更大的收益。

　　PPP項(xiàng)目中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目是社會(huì)公共產(chǎn)品，權(quán)利金體現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)作為基礎(chǔ)設(shè)施所有者的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，是對(duì)已經(jīng)使用的資源的貨幣補(bǔ)償。當(dāng)項(xiàng)目一方因?yàn)樽陨碓驔](méi)有盡到風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)的責(zé)任，使風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，給項(xiàng)目其他方造成損失，則權(quán)利金就全部劃歸項(xiàng)目損失方所有。通過(guò)這樣的措施將保障項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)后各方的風(fēng)險(xiǎn)防控里，是實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)資本良心循環(huán)的保障。PPP項(xiàng)目中，如水廠、電廠建設(shè)，權(quán)利金可以從價(jià)計(jì)征;如園林、綠化項(xiàng)目，可以從量計(jì)征;也可以綜合考慮，權(quán)利金與項(xiàng)目收益、投資人收益掛鉤。在收取權(quán)利金后，公共部門(mén)在某種程度上提前得到了承諾和保障，降低了風(fēng)險(xiǎn);而私人部門(mén)，因提前付出了一定的成本，減少了惡意擾亂正常項(xiàng)目流程進(jìn)行的可能性。

　　此外，還可以通過(guò)改革我國(guó)現(xiàn)有城市PPP項(xiàng)目招標(biāo)模式，分類(lèi)實(shí)施拍賣(mài);規(guī)范招拍掛模式的實(shí)施細(xì)則，減少政府對(duì)招拍掛出讓的干預(yù)行為;嚴(yán)格限制對(duì)特定對(duì)象設(shè)定條件，以及其他變相提高投標(biāo)門(mén)檻的行為。限制政府對(duì)PPP項(xiàng)目評(píng)標(biāo)過(guò)程的直接干預(yù);選取較為靈活的邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商等方式。例如競(jìng)爭(zhēng)磋商方式，是PPP領(lǐng)域量身定做的一種采購(gòu)方式，整個(gè)流程分為資格預(yù)審、公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、綜合評(píng)分、現(xiàn)場(chǎng)考察、多輪磋商等，突破了傳統(tǒng)的招標(biāo)采購(gòu)中的諸多剛性規(guī)定，以將理性人的假設(shè)條件加強(qiáng)，也是立法初衷。

　　新形勢(shì)下如何解決PPP項(xiàng)目法人投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)的問(wèn)題，如何保護(hù)中小投標(biāo)企業(yè)的正當(dāng)利益，如何防止PPP項(xiàng)目帶來(lái)的公共服務(wù)價(jià)格居高不下問(wèn)題，如何防止壟斷的投標(biāo)人，都是值得未來(lái)進(jìn)一步思考的問(wèn)題。

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