新形勢下的PPP模式研究

發(fā)布日期：2015-11-05來源：網(wǎng)絡(luò)來源編輯：李香玉

[摘要]

　　項(xiàng)目過程：五大階段 十九步驟

　　PPP項(xiàng)目一般過程的19個步驟

　　PPP項(xiàng)目一般過程的19個步驟

　　PPP模式是針對整個項(xiàng)目生命周期提出的一種新的融資模式，一般周期為5-30年，需要詳細(xì)的流程控制以確保項(xiàng)目的實(shí)施和推進(jìn)。在我國，從PPP項(xiàng)目的啟動到結(jié)束，要經(jīng)歷5個階段：項(xiàng)目識別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交。

　　1、項(xiàng)目識別階段

　　在正常情況下，投資規(guī)模較大、收益長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項(xiàng)目，比較適合采用PPP模式。項(xiàng)目識別階段包括：項(xiàng)目發(fā)起、項(xiàng)目篩選、物有所值評價、財(cái)政承受能力論證4個環(huán)節(jié)。

　　其中，物有所值(Value for Money，VFM)，是指一個組織運(yùn)用其可利用資源所能獲得的長期最大利益，通俗地講就是少花錢、多辦事、辦好事。VFM評價是國際上普遍采用的一種評價傳統(tǒng)上由政府提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)是否可運(yùn)用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實(shí)現(xiàn)公共資源配置利用效率最優(yōu)化。

　　2、項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

　　當(dāng)項(xiàng)目通過了科學(xué)論證之后，就開始轉(zhuǎn)為專門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的準(zhǔn)備工作。項(xiàng)目準(zhǔn)備工作包括：管理架構(gòu)組建、實(shí)施方案編制、實(shí)施方案審核3個環(huán)節(jié)。

　　實(shí)施PPP項(xiàng)目是一個系統(tǒng)性工程，其復(fù)雜程度和專業(yè)程度極高，需要組建一個PPP項(xiàng)目實(shí)施團(tuán)隊(duì)。其中，政府部門成為監(jiān)管者，在項(xiàng)目過程中承擔(dān)著有限的職能，社會資本受雇于政府從事公共領(lǐng)域的活動，則承擔(dān)著提供服務(wù)的主要職能。

　　3、項(xiàng)目采購階段

　　當(dāng)PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備及架構(gòu)設(shè)計(jì)等工作完成后，就可以進(jìn)入項(xiàng)目采購階段，主要包括：資格審核、采購文件編制、響應(yīng)文件評審、談判與合同簽署。

　　按照《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》規(guī)定，PPP項(xiàng)目采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購方式開展采購，按照政府采購法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。項(xiàng)目采用競爭性磋商采購方式開展采購的，按照下列基本程序進(jìn)行：采購公告發(fā)布及報名、資格審查及采購文件發(fā)售、采購文件的澄清或修改、響應(yīng)文件評審等。

　　4、項(xiàng)目執(zhí)行階段

　　項(xiàng)目執(zhí)行是PPP模式工作的重中之重，執(zhí)行階段的工作能否順利進(jìn)行是PPP項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵。該階段包括：成立項(xiàng)目公司、融資管理、績效監(jiān)測與支付、中期評價等環(huán)節(jié)。

　　社會資本可依法設(shè)立項(xiàng)目公司，政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門(或PPP中心)應(yīng)監(jiān)督社會資本按照采購文件和項(xiàng)目合同約定，按時足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司。PPP項(xiàng)目融資由社會資本或項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)，應(yīng)及時開展融資方案設(shè)計(jì)、機(jī)構(gòu)接洽、合同簽訂和融資交割等工作。財(cái)政部門和項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府轉(zhuǎn)移。

　　5、項(xiàng)目移交階段

　　PPP項(xiàng)目的移交要經(jīng)過4個環(huán)節(jié)：移交準(zhǔn)備、性能測試、資產(chǎn)交割、績效評價。項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定移交形式、補(bǔ)償方式、移交內(nèi)容和移交標(biāo)準(zhǔn)。移交形式包括期滿終止移交和提前終止移交;補(bǔ)償方式包括無償移交和有償移交;移交內(nèi)容包括項(xiàng)目資產(chǎn)、人員、文檔和知識產(chǎn)權(quán)等;移交標(biāo)準(zhǔn)包括設(shè)備完好率和最短可使用年限等指標(biāo)。

　　項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門(或PPP中心)應(yīng)組織有關(guān)部門對項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果，評價結(jié)果將作為政府開展政府和社會資本合作管理工作決策參考依據(jù)。

　　項(xiàng)目風(fēng)險：政府失信風(fēng)險降低 重視關(guān)聯(lián)性風(fēng)險影響

　　PPP項(xiàng)目的風(fēng)險來源

　　近年來，隨著我國PPP模式的深化和推廣，很多省市通過項(xiàng)目的實(shí)施積累了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從探索階段到高速發(fā)展階段，越來越多PPP項(xiàng)目的成功實(shí)施，解決了我國基礎(chǔ)設(shè)施落后又缺乏建設(shè)資金的問題，提高了城市化和城鎮(zhèn)化的效率。

　　但是不可否認(rèn)，PPP模式作為一種新生事物，對我國的政府部門和私營部門而言，都還是相對缺乏經(jīng)驗(yàn)，因此，PPP在我國的應(yīng)用也遇到了諸多實(shí)際問題，許多項(xiàng)目存在敗筆甚至失敗收場。

　　從眾多成功和失敗的案例研究結(jié)果來看，PPP項(xiàng)目主體以及項(xiàng)目實(shí)施過程難免遭遇大量的風(fēng)險威脅，這些風(fēng)險來源涵蓋了政治、經(jīng)濟(jì)、法律、社會、文化、自然等廣泛的因素。其中，按照內(nèi)容劃分，常見的風(fēng)險包括政治、市場、法律、財(cái)經(jīng)、建造、運(yùn)營等六個方面：

　　PPP項(xiàng)目的六個方面常見風(fēng)險

　　PPP項(xiàng)目主要風(fēng)險之間的關(guān)聯(lián)性

　　PPP項(xiàng)目失敗的風(fēng)險因素復(fù)雜多樣，但是這些風(fēng)險之間又具有關(guān)聯(lián)性，很多時候它們互為因果，例如政府部門人員腐敗行為導(dǎo)致過高承諾，最終產(chǎn)生政府信用風(fēng)險，項(xiàng)目唯一性、市場需求變化等風(fēng)險會導(dǎo)致市場收益不足等等。此外，政府換屆、公眾反對等多方面的原因均會導(dǎo)致該問題的出現(xiàn)。

　　但值得注意的是，隨著PPP模式在我國的發(fā)展，政府信用風(fēng)險已不是主要風(fēng)險。政府信用風(fēng)險在中國的嚴(yán)重性排名大幅下降，而且標(biāo)準(zhǔn)普爾公司也在逐年上調(diào)對中國政府的信用評級，這也可以作為中國政府信用風(fēng)險逐漸減弱的另一個有力證據(jù)。

　　面對多種多樣、紛繁復(fù)雜的風(fēng)險，PPP項(xiàng)目各主體(機(jī)構(gòu))應(yīng)當(dāng)要共同努力，做好風(fēng)險管理。政府部門方面，應(yīng)加強(qiáng)對PPP知識的學(xué)習(xí)，做好有關(guān)PPP項(xiàng)目的法律規(guī)制與政策支持工作，創(chuàng)造良好的投融資環(huán)境和穩(wěn)定的政治環(huán)境，并且建立完善科學(xué)的決策機(jī)制，必要時聘請專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)提供決策支持，彌補(bǔ)對專業(yè)知識的欠缺。社會資本方面，不應(yīng)抱有投機(jī)心理，試圖利用政府部門缺乏專業(yè)知識的弱點(diǎn)簽訂不平等的合同，顯失公平的合同在以后的執(zhí)行過程中很容易造成政府出現(xiàn)信用風(fēng)險;另外更不可利用極少數(shù)官員的腐敗，采用賄賂手段牟取暴利，當(dāng)這些領(lǐng)導(dǎo)換屆或受到法律制裁之后，項(xiàng)目也會面臨失敗的風(fēng)險。

　　風(fēng)險分配：堅(jiān)持三項(xiàng)原則 全面共擔(dān)風(fēng)險

　　PPP模式本質(zhì)上是政府部門和私營部門之間一種長期的合作伙伴關(guān)系，是一系列介于傳統(tǒng)政府采購方式與完全私有化之間的具體融資方式，因此，雙方之間對風(fēng)險的分配與承擔(dān)的終極目的是確保項(xiàng)目的順利進(jìn)行。

　　PPP項(xiàng)目常見的風(fēng)險分配

　　目前，學(xué)界對PPP模項(xiàng)目的風(fēng)險分配原則已經(jīng)達(dá)成共識：由對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險。按照這個原則，建造風(fēng)險和運(yùn)營風(fēng)險應(yīng)該分配給私營部門，而政治風(fēng)險、法律變更風(fēng)險、國有化風(fēng)險等則應(yīng)該由更有控制力的公共部門來應(yīng)對。在此基礎(chǔ)上，PPP項(xiàng)目的大部分風(fēng)險都可以得到合理分配和有效控制。

　　但是，在PPP項(xiàng)目中還存在一些雙方都不具有控制力的風(fēng)險，比如不可抗力風(fēng)險。對于雙方都不具備控制力的因素，分配時應(yīng)綜合考慮風(fēng)險發(fā)生的可能性、政府自留風(fēng)險時的成本、政府減少風(fēng)險發(fā)生后所導(dǎo)致的損失以及私營部門承擔(dān)風(fēng)險的意愿。因此，承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報應(yīng)相互匹配，也必須成為項(xiàng)目風(fēng)險分配的原則之一。

　　另外，在項(xiàng)目實(shí)施過程中還難免存在一些特殊情況：項(xiàng)目的某些風(fēng)險可能會出現(xiàn)雙方意料之外的變化或者風(fēng)險帶來的損失比預(yù)估的要大得多。在此情況下，如果讓某一方單獨(dú)承擔(dān)接近無限大的風(fēng)險，必將影響承擔(dān)者管理項(xiàng)目的積極性，可見在風(fēng)險分配過程中還應(yīng)該遵循：承擔(dān)風(fēng)險要有上限的原則。

　　綜上所述，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險分配應(yīng)堅(jiān)持三項(xiàng)原則：由對風(fēng)險最有控制力的一方承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險;承擔(dān)風(fēng)險的程度與所得回報要相匹配;承擔(dān)的風(fēng)險須有上限。

　　風(fēng)險分配作為風(fēng)險管理工作的核心貫穿整個項(xiàng)目合同期，為幫助政府部門與私營部門對項(xiàng)目的風(fēng)險進(jìn)行合理分配，學(xué)界提出PPP項(xiàng)目風(fēng)險分配的三個階段以及分配框架。

　　PPP項(xiàng)目的風(fēng)險分配是否合理是影響項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵因素，政府部門與私營部門都應(yīng)該本著雙贏的態(tài)度就項(xiàng)目的顯性與隱性風(fēng)險分配進(jìn)行積極的談判，切莫把風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁當(dāng)作博弈游戲。雙方分配項(xiàng)目的風(fēng)險時，為確保政府部門和私營部門之間權(quán)利與義務(wù)的平衡，還應(yīng)該在合同中設(shè)置調(diào)整條款，當(dāng)項(xiàng)目出現(xiàn)有利的變化時，應(yīng)進(jìn)行對稱性風(fēng)險分配，即因項(xiàng)目生命周期內(nèi)出現(xiàn)的變動(如原材料價格下降等)帶來收益時，允許雙方共同分享該利益。

　　監(jiān)管體系：搭建框架體系 加強(qiáng)動態(tài)監(jiān)管

　　PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管整體框架

　　由于PPP模式通常應(yīng)用于公用事業(yè)領(lǐng)域，關(guān)乎公眾基本利益和社會福利水平，而且PPP項(xiàng)目在形式上屬于委托模式，政府部門及私營部門將投資項(xiàng)目委托給項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司再委托設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營等單位，因此，政府必須積極主動、科學(xué)合理地監(jiān)督PPP項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營。

　　為保證項(xiàng)目的順利運(yùn)行，政府部門在進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)管的時候，既要確保經(jīng)濟(jì)效益，又要兼顧社會效益，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)4個原則：社會效益驅(qū)動原則，了解公眾意愿，接受公眾評價和建議;與建設(shè)過程相協(xié)調(diào)原則，以保證項(xiàng)目監(jiān)管的體系化和系統(tǒng)化;提高監(jiān)管效率原則，合理的政府監(jiān)管機(jī)制需要考慮交易費(fèi)用的降低;強(qiáng)制性監(jiān)管與靈活性監(jiān)管并存原則。

　　從監(jiān)管目標(biāo)來看，是為了確保項(xiàng)目的社會效益和公眾利益得到保障。

　　從監(jiān)管主體來看，包括傳統(tǒng)的監(jiān)管部門(政府投資主管機(jī)構(gòu)、建設(shè)部門、財(cái)政部門等)、審計(jì)部門、監(jiān)察部門和綜合性獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這四類主體分別有針對性地開展監(jiān)督工作，相輔相成形成有機(jī)整體。

　　從監(jiān)管對象來看，既包括政府部門，也包括私營機(jī)構(gòu);既包括項(xiàng)目公司本身，也包括與項(xiàng)目公司有聯(lián)系的設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營等單位，設(shè)計(jì)項(xiàng)目各個階段的所有參與者各自的事項(xiàng)及各單位之間的一系列事項(xiàng)。

　　從監(jiān)管方式來看，應(yīng)體現(xiàn)監(jiān)管機(jī)制的基本原則，以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，配合一系列相關(guān)政策進(jìn)行法律約束;以特許經(jīng)營協(xié)議和其他一系列合同協(xié)議進(jìn)行合同約束;配合信號系統(tǒng)和產(chǎn)權(quán)交易;要體現(xiàn)激勵機(jī)制。

　　PPP項(xiàng)目政府監(jiān)管整體框架

　　從監(jiān)管內(nèi)容來看，主要體現(xiàn)在各監(jiān)管主體的活動過程當(dāng)中。包括：

　　1、綜合性的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目的全過程，對私營部門的準(zhǔn)入、成本、價格、服務(wù)內(nèi)容、質(zhì)量、安全、環(huán)境等實(shí)施專業(yè)化監(jiān)管。

　　2、傳統(tǒng)的監(jiān)管部門，如建設(shè)部門、財(cái)政部門、環(huán)保部門等，以社會效益為根本出發(fā)點(diǎn)，從部門職責(zé)角度考慮，對項(xiàng)目的準(zhǔn)入和私營部門的準(zhǔn)入進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。

　　3、審計(jì)部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)用期間的財(cái)政資金監(jiān)管，審計(jì)部門作為政府的一個監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在PPP項(xiàng)目中定期性、階段性地對財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)管。

　　4、監(jiān)察、稽查部門負(fù)責(zé)突發(fā)性事件的監(jiān)管，或?qū)φ攸c(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域進(jìn)行階段性監(jiān)管。

　　近年來，公用事業(yè)領(lǐng)域逐步向社會資本開放，PPP模式的引入對政府的監(jiān)管機(jī)制提出了一定的挑戰(zhàn)，由于PPP項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的不同階段參與監(jiān)管的主體不盡相同，重點(diǎn)監(jiān)管的職責(zé)也不同，各監(jiān)管主體應(yīng)根據(jù)不同階段對項(xiàng)目的參與程度，明確各自的監(jiān)管職責(zé)，提高監(jiān)管效率，形成系統(tǒng)化的有機(jī)監(jiān)管體系，全力保障PPP項(xiàng)目的社會效益和公眾利益。

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